Решение Комитета по правам человека в соответствии с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах относительно

Сообщения № 1016/2001

Представлено:Рубеном Сантьяго Иностросой Солисом (адвокатом не представлен)

Предполагаемая жертва: автор сообщения

Государство-участник: Перу

Дата принятия Соображений: 27 марта 2006 года

1.1. Автором сообщения от 19 июля 1999 года является Рубен Сантьяго Иностроса Солис, гражданин Перу, который утверждает, что он является жертвой нарушения Перу пункта с) статьи 25 Пакта. Автор адвокатом не представлен.

1.2. Факультативный протокол вступил для Перу в силу 3 января 1981 года.

Факты в изложении автора

2.1. Автор был сотрудником Главного таможенного управления Перу (СУНАД). В соответствии с Верховным декретом № 043-91-EF правительство издало распоряжение о реорганизации этого учреждения, которая, среди прочего, включала сокращение штатов. В этой связи СУНАД издало постановление № 6338 от 5 сентября 1991 года, согласно которому целый ряд сотрудников были отнесены к категории избыточного персонала и подлежали освобождению от своих должностей в соответствии с двумя следующими критериями: по сроку службы (25 или более лет для женщин и 30 лет для мужчин) и по возрасту (55 лет или более для женщин и 60 лет для мужчин). Одним из этих сотрудников был автор, возраст которого составлял 61 год, а срок службы – 11 лет.

2.2. 5 декабря 1991 года автор подал апелляцию на это постановление в Национальный суд по делам гражданской службы, утверждая, что он был уволен без какого-либо уведомления и по причине достижения возраста 61 года, тогда как в соответствии с Законом о продвижении по службе возраст выхода на пенсию сотрудников СУНАД должен был составлять 70 лет. 19 февраля 1992 года суд признал его апелляцию необоснованной.

2.3. Своим ходатайством от 5 декабря 1991 года автор обжаловал упомянутое постановление в Национальном суде по делам гражданской службы и потребовал восстановить его в должности, с которой он был уволен. Это ходатайство было признано необоснованным 19 февраля 1992 года.

2.4. 26 марта 1992 года автор в порядке обжалования административного акта представил иск в Палату по трудовым спорам Высокого суда Лимы. Суд своим решением от 28 декабря 1994 года постановил удовлетворить иск автора. Согласно его заключению, автор, не достигший установленного законом возраста выхода на пенсию, был уволен противозаконно и имел право на восстановление в своей должности.

2.5. 11 декабря 1995 года государственная прокуратура обжаловала это решение, представив апелляцию в Верховный суд. 21 августа 1996 года Верховный суд постановил, что решение

Высокого суда не имеет законной силы из-за нарушений процедурного характера, и предписал ему вынести новое решение.

2.6. 13 октября 1997 года Высокий суд Лимы вновь признал жалобу обоснованной и предписал восстановить автора в должности. Это решение было вновь обжаловано в Верховном суде путем подачи апелляционной жалобы от имени государства. Жалоба была удовлетворена решением от 7 октября 1998 года, в соответствии с которым Главное таможенное управление имело веское основание для увольнения, поскольку его цель заключалась в сокращении чрезмерно «раздутого» государственно-административного аппарата.

2.7. Это дело не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

Жалоба

3. Автор утверждает, что имело место нарушение пункта с) статьи 25 Пакта, поскольку постановление СУНАД повлекло за собой его увольнение без обоснованной причины. Принятием этого постановления был нарушен принцип иерархии норм, так как оно противоречит положениям статьи 35 Законодательного декрета № 276 (Закону о продвижении по службе), которыми для государственных служащих окончание трудовой деятельности устанавливается в возрасте 70 лет. Кроме того, в статье 48 Конституции 1979 года, действовавшей на момент описанных событий, признается право на гарантию занятости. Автор также сетует как на чрезмерную длительность процедуры, так и на то, что в работу судебной системы вмешивалась назначенная президентом Фухимори Специальная комиссия по реорганизации правительства, что фактически парализовало деятельность Верховного суда.

Замечания государства-участника

4.1. В своих замечаниях от 22 апреля 2002 года государство-участник сообщает, что у него нет возражений относительно приемлемости сообщения. Что касается существа сообщения, то оно отмечает, что Верховный декрет от 8 января 1991 года, в соответствии с которым была объявлена реорганизация исполнительной власти на уровне всех государственных органов, включая центральное правительство, региональные органы власти, децентрализованные государственные учреждения, корпорации по вопросам развития и специальные проекты, был принят на законных основаниях согласно статье 211 Конституции 1979 года, был обусловлен избытком государственных служащих и преследовал цель достичь экономической стабильности и сбалансированности финансовой системы страны. В этом контексте в соответствии с Верховным декретом от 14 марта 1991 года была начата реорганизация Главного таможенного управления Перу, призванная обеспечить совершенствование таможенной службы в процессе либерализации системы внешней торговли. Реорганизация предусматривала, среди прочего, упорядочение штатов, в рамках которого сотрудников, не соглашавшихся на охват программой добровольной отставки, относили к категории избыточного персонала и увольняли на основании реорганизации. В своем постановлении № 2412 от 4 апреля 1991 года Главное таможенное управление Перу установило критерии, которые должны были применяться в процессе определения избыточного персонала, не соглашавшегося на охват программой добровольной отставки, с учетом, в частности, отнесения к этой категории сотрудников, достигших предельного возраста по смыслу Закона-декрета № 20530 и 19990, а именно 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин.

4.2. Постановление № 6338, в соответствии с которым автор был причислен к категории избыточного персонала и уволен с работы 6 сентября 1991 года, соответствовало нормативным рамкам процесса реорганизации таможенной службы и принципу иерархии норм, сложившейся следующим образом: статья 211 Конституции; Верховный декрет № 043-91-EF от 14 марта 1991 года, согласно которому была объявлена реорганизация СУНАД; и принятое СУНАД
постановление № 002412 от 4 апреля 1991 года, в котором были установлены критерии, подлежавшие учету при определении наличия избытка персонала в таможенной службе.

4.3. Что касается статьи 48 Конституции, на которую ссылается автор, то она в самом деле предусматривает право на гарантию занятости, однако содержит также положение о том, что работник может быть уволен на веских основаниях, установленных в законе и удостоверенных надлежащим образом. В случае автора действительно существовала веская причина для его увольнения, поскольку он был освобожден от должности по причине реорганизации.

4.4. Государство-участник утверждает, что оно не нарушило пункт с) статьи 25 Пакта, так как автор не был лишен доступа к государственной службе в его стране на общих условиях равенства, как об этом свидетельствует его одиннадцатилетний стаж работы в государственном учреждении. Его увольнение было обусловлено объективными причинами, связанными с реорганизацией государственных органов.

Вопросы и процедура их рассмотрения в Комитете Рассмотрение вопроса о приемлемости

5.1. В соответствии с правилом 93 своих правил процедуры Комитет по правам человека, прежде чем рассматривать утверждения, содержащиеся в каком-либо сообщении, должен принять решение о том, является ли оно приемлемым по смыслу Факультативного протокола к Пакту.

5.2. Комитет согласно подпункту а) пункта 2 статьи 5 Факультативного протокола удостоверился, что этот же вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

5.3. Комитет отмечает, что государство-участник сообщило об отсутствии у него возражений относительно приемлемости сообщения. В этой связи Комитету ничто не мешает считать сообщение приемлемым и рассмотреть жалобу, представленную автором, по существу.

Рассмотрение сообщения по существу

6.1. В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Факультативного протокола Комитет по правам человека рассмотрел сообщение с учетом всей информации, представленной сторонами.

6.2. Вопрос, затронутый автором, состоит в том, является ли увольнение сотрудника государственной администрации на основаниях реорганизации государственных органов нарушением пункта с) статьи 25 Пакта. Это положение закрепляет за всеми гражданами право допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе без какой бы то ни было дискриминации по смыслу пункта 1 статьи 2, а именно без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства. Для гарантированного обеспечения доступа к государственной службе на общих условиях равенства критерии и процедуры назначения, повышения по службе, отстранения от должности и увольнения должны быть объективными и обоснованными.

6.3. Комитет ссылается на свою практику в связи с осуществлением статьи 26[1], согласно которой не каждое различие представляет собой дискриминацию, но все проводимые различия должны иметь обоснованные и объективные причины. Хотя среди оснований для дискриминации, запрещенной в статье 26, сам по себе возраст не упоминается, Комитет полагает, что различие по признаку возраста, проводимое без наличия обоснованных и объективных критериев, может представлять собой дискриминацию по признакам "иного обстоятельства" по смыслу рассматриваемого положения или отказ в равной защите закона, предусмотренный в первом предложении статьи 26. Это же соображение относится к пункту с) статьи 25 в его прочтении с пунктом 1 статьи 2 Пакта.

6.4 В настоящем случае Комитет отмечает, что автор был не единственным сотрудником, потерявшим работу, так как по причинам реформирования СУНАД такая же участь постигла и других работников этого органа. Государство-участник сообщает, что эти преобразования проводились на основе Верховного декрета от 8 января 1991 года, которым исполнительная власть объявила о реорганизации всех государственных органов. Критерии отбора работников, чьи трудовые договоры подлежали расторжению, были установлены в соответствии с общеприменимым планом. Комитет считает, что в настоящем случае предельный возраст, установленный для сотрудников, сохраняющих за собой должность, являлся объективным критерием различия и что его применение в рамках общего плана реформирования государственной администрации не было лишено оснований. В этих обстоятельствах Комитет считает, что автор не стал жертвой нарушения пункта с) статьи 25.

7. Комитет по правам человека, действуя в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола к Пакту о гражданских и политических правах, приходит к мнению, что факты, доведенные до его сведения, не свидетельствуют о нарушении пункта с) статьи 25 Пакта.

ДОБАВЛЕНИЕ

Особое (несогласное) мнение членов Комитета г-на Майкла О’Флаэрти, г-на Вальтера Келина, г-на Эдвина Джонсона и г-на Иполито Солари-Иригойена

1. В настоящем деле большинство членов Комитета сделали вывод о том, что предельный возраст сам по себе "являлся объективным критерием различия" и что "его применение в рамках общего плана реформирования государственной администрации не было лишено оснований" (пункт 6.4). По нашему мнению, это равнозначно признанию того, что сам по себе возраст является объективным и обоснованным критерием для определения того, кому надлежит покинуть государственную службу. Такая аргументация не согласуется с подходом, занятым Комитетом в делеЛов против Австралии. В этом деле Комитет постановил, что, хотя возраст как таковой не упоминается среди перечисленных признаков запрещаемой во второй фразе статьи 26 дискриминации, различие по признаку возраста, которое не базируется на обоснованных и объективных критериях, можно приравнять к дискриминации по признаку упоминаемого в данном положении "иного обстоятельства". Комитет подчеркнул, что, хотя обязательный выход на пенсию по возрасту в целом не представляет собой дискриминацию по признаку возраста, это не освобождает Комитет от задачи определения в свете статьи 26 Пакта, является ли дискриминационным какое-либо конкретное положение о возрасте обязательного выхода на пенсию, не соответствующее общепринятому в конкретной стране пенсионному возрасту. Как и в делеЛов против Австралии, в настоящем деле Комитету следовало рассмотреть вопрос о том, существовали ли обоснованные и объективные соображения, оправдывающие использование возраста в качестве критерия для различия. Однако Комитет этого не сделал и тем самым отошел от подхода, который был применен в делеЛов против Австралии, что, на наш взгляд, не имеет под собой оснований.

2. В настоящем деле государство-участник не продемонстрировало, что цели плана реформирования Таможенного управления Перу были законными. В этой связи мы отмечаем, что Комитет, в частности, не рассмотрел заявлений автора о том, что как Конституция, так и законы, принятые парламентом, обеспечивали гарантированность занятости и что эти гарантии были отменены не в результате демократического процесса внесения поправок в соответствующие положения, а посредством декрета бывшего президента Перу. Кроме того, использование критерия возраста применительно к автору не является объективным и обоснованным по целому ряду причин. Во-первых, дело касается увольнения, а не выхода на пенсию. Во-вторых, хотя возраст может служить оправданием для увольнения в случаях, когда он снижает возможности того или иного лица выполнять свои обязанности или когда затрагиваемое лицо проработало достаточное время, чтобы приобрести право на полную или же, по меньшей мере, достаточную пенсию, государство-участник не продемонстрировало, что в случае автора, который, несмотря на его возраст, работал в учреждении всего лишь 11 лет, присутствовали какие-либо из этих соображений. В силу этого мы придерживаемся мнения, согласно которому автор стал жертвой нарушения прав, закрепленных в пункте с) статьи 25 Пакта.

Особое (совпадающее) мнение членов Комитета сэра Найджела Родли, г-на Ивана Ширера и Рут Уэджвуд

Комитет заключил, что Перу не нарушило права автора, закрепленные в пункте с) статьи 25 Пакта, хотя Главное таможенное управление Перу уволило его по причинам реорганизации, и в том числе на основании его возраста. Это решение явно далось Комитету не без труда ввиду того, что государство не привело никаких доводов, объясняющих дискриминационное использование признака возраста при увольнениях.

Вместе с тем сохраняется очевидность того, что решение Комитета по этому делу не должно толковаться в смысле его поддержки использования Перу тендерной дискриминации при увольнениях и сокращении штатов. Вызывает недоумение, что Главное таможенное управление Перу постановило, что женщины должны уходить на пенсию из государственной администрации на пять лет раньше мужчин как по возрасту, так и по сроку службы.

Не существует никакой очевидной причины, по которой можно было бы обязать женщин к выходу на пенсию раньше мужчин, и с учетом того, что этот вопрос уже являлся предметом тяжбы между сторонами, трудно понять, каким образом можно считать эту практику совместимой со статьями 25 и 26 Пакта.

[1]  См. сообщение № 983/2001(Лов против Австралии), Соображения от25 марта 2003 года, пункт 8.2.