Вячеслав Царев против Эстонии
Решение Комитета по правам человека в соответствии с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах относительно
Сообщения № 1223/2003
Представлено: Вячеславом Царевым (адвокатом не представлен)
Предполагаемая жертва: автор сообщения
Государство-участник: Эстония
Дата принятия Соображений: 26 сентября 2007 года
- Автором сообщения является Вячеслав Царев, утверждающий, что он не имеет гражданства, родившийся в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике 7 декабря 1948 года и в настоящее время проживающий в Эстонии. Он утверждает, что является жертвой нарушений Эстонией его прав, предусмотренных в пунктах 2 и 4 статьи 12; статье 25; и статье 26 в совокупности с пунктом 1 статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах[1]. Он не представлен адвокатом.
Факты в изложении автора
2.1. С 1956 года автор сообщения жил, обучался и работал в Эстонии. С октября 1975 года по август 1978 года он служил оперуполномоченным Комитета государственной безопасности (КГБ) бывшей Эстонской Советской Социалистической Республики (ЭССР). Затем, до июня 1981 года, он обучался в Высшей школе КГБ Советского Союза в Москве. С августа 1981 года по апрель 1986 года он служил старшим оперуполномоченным КГБ Бурятской АССР в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике. С апреля 1986 года по декабрь 1991 года он служил старшим оперуполномоченным КГБ ЭССР. В 1971 году автору было присвоено звание лейтенанта. Автор являлся гражданином Союза Советских Социалистических Республик (СССР, или Советский Союз) до 1991 года и имел паспорт СССР единого образца до 12 июля 1996 года. Впоследствии он ни разу не обращался с просьбой о предоставлении гражданства другой страны. До 1996 года у него были правовые основания для постоянного проживания в Эстонии(прописка). В 1995 году власти обратились к нему с требованием подать заявление на получение официального вида на жительство, и 17 июня 1995 года он направил свое ходатайство.
2.2. 31 декабря 1996 года правительство в своем распоряжении № 1024 (распоряжение № 1024), изданном в соответствии с частью 5 статьи 12 Закона об иностранцах, предоставило автору временный вид на жительство, действительный до 31 декабря 1998 года. 14 сентября 1998 года автор подал заявление о предоставлении постоянного вида на жительство, действуя на основании постановления правительства № 137 "Порядок и условия подачи ходатайств о постоянном виде на
жительство" от 16 июня 1998 года (постановление № 137). 5 ноября 1998 года Совет по делам гражданства и миграции (Совет) отказался предоставить автору постоянный вид на жительство. В своем решении Совет сослался на ранее выданный автору временный вид на жительство. Решение Совета основывалось на пунктах 1 и 36 постановления правительства № 368 "Порядок выдачи, продления и отзыва видов на жительство и разрешений на трудоустройство для иностранцев" от 7 декабря 1995 года (постановление № 368).
2.3. 4 декабря 1998 года автор обжаловал решение Совета в Таллиннском административном суде, указав, что он впервые обратился с просьбой о выдаче вида на жительство до 12 июля 1995 года. В соответствии частью 1 статьи 20 Закона об иностранцах за иностранцами, ходатайствовавшими о выдаче вида на жительство до 12 июля 1995 года, получившими его и не относящимися к числу иностранцев, указанных в части 4 статьи 12 Закона об иностранцах, сохраняются права и обязанности, установленные ранее принятыми правовыми актами Эстонской Республики. В своей жалобе автор ссылался на постановление № 137 и утверждал, что он не относится к категории иностранцев, указанной в части 4 статьи 12 Закона об иностранцах, и что часть 5 статьи 12 Закона об иностранцах не является надлежащей правовой основой для распоряжения № 1024.
2.4. 18 января 1999 года и 19 февраля 1999 года Таллиннский административный суд рассмотрел данное дело. В ходе судебного слушания автор оспаривал данные, отраженные в вопроснике, прилагавшемся к ходатайству о предоставлении постоянного вида на жительство. По его словам, Советский Союз стал зарубежной страной после 20 августа 1991 года (после того как Эстония вновь обрела независимость), и он служил в КГБ до того, как Советский Союз был объявлен иностранной державой. Он утверждал, что он имеет право ходатайствовать о предоставлении постоянного вида на жительство в соответствии с частью 1 статьи 20 Закона об иностранцах, поскольку он подал заявление о предоставлении вида на жительство до 12 июля 1995 года. В ходе судебного слушания дела Совет оспаривал апелляцию и просил отклонить ее. Совет разъяснил, что он выдал автору временный вид на жительство в порядке исключения в соответствии с частью 5 статьи 12 закона об иностранцах. Совет принял во внимание тот факт, что он состоял на службе в органах разведки или государственной безопасности иностранного государства и что он относится к категории иностранцев, указанной в части 4 статьи 12 Закона об иностранцах, которым не может быть выдан вид на жительство.
2.5. В своем решении от 22 февраля 1999 года Таллиннский административный суд удовлетворил жалобу автора и объявил решение Совета незаконным, руководствуясь процедурными соображениями. Суд указал, что Совет отказался выдать автору постоянный вид на жительство, ссылаясь на правовые основы в пунктах 1 и 36 постановления № 368, в то время как его ходатайство следовало рассматривать на основе постановления № 137, в котором устанавливаются процедуры для иностранцев, ходатайствовавших о предоставлении временного вида на жительство до 12 июля 1995 года, получившими его и не относящимися к категории иностранцев, указанной в части 4 статьи 12 Закона об иностранцах. Поскольку Совет рассмотрел ходатайство автора о предоставлении постоянного вида на жительство на основе не того правового акта, суд поручил Совету пересмотреть это дело и принять новое решение.
2.6. Суд согласился с требованием автора о том, что в его отношении должны применяться положения части 1 статьи 20 Закона об иностранцах. Он обратился с ходатайством о предоставлении вида на жительство до 12 июля 1995 года и получил его. Поскольку автор оспаривал тот факт, что его отнесли к категории иностранцев, указанной в части 4 статьи 12 Закона об иностранцах, в ходе пересмотра его ходатайства о предоставлении постоянного вида на жительство следует провести правовую оценку того, можно ли рассматривать его службу в качестве старшего оперуполномоченного КГБ ЭССР в период с 1986 года по декабрь 1991 года в качестве работы в органах разведки или государственной безопасности иностранного государства. В соответствии с новым вариантом такого имплементационного положения Закона об иностранцах, как часть 1 статьи 20, ходатайство автора о предоставлении постоянного вида на жительство не может основываться на положениях части 3 статьи 12 Закона об иностранцах. До 30 сентября 1999 года текст соответствующей части этого закона выглядел следующим образом:
"Статья 12. Основания для выдачи вида на жительство
[...] (3) Постоянный вид на жительство может быть выдан иностранному лицу, проживавшему в Эстонии на основании временного вида на жительство не менее трех из последних пяти лет и имеющему место жительства и работу в Эстонии или другой легальный доход для проживания в Эстонии, если иное не установлено настоящим законом. Постоянный вид на жительство не выдается иностранному лицу, которому вид на жительство в Эстонии выдан на основании пункта 1 или 2 части 1 настоящей статьи, или иностранному лицу, получившему вид на жительство в порядке исключения в соответствии с подразделом (5) настоящей части".
2.7. Совет подал апелляцию в Таллиннский апелляционный суд. 12 апреля 1999 года Таллиннский апелляционный суд отменил решение Таллиннского административного суда от 22 февраля 1999 года, удовлетворив апелляцию Совета. Таллиннский апелляционный суд постановил, что суд первой инстанции неправильно применял нормы материального права. Он отметил, что автор относится к одной из категорий иностранцев, перечисленных в части 4 статьи 12 Закона об иностранцах, и в этой связи на него не распространяются положения части 1 статьи 20 Закона об иностранцах и постановления № 137. Суд указал, что в Законе об иностранцах конкретно не определяется вид занятости, а также вопрос о том, когда и в каких органах работа рассматривается в качестве службы в органах разведки и государственной безопасности иностранных стран. В Законе «Порядок взятия на учет и предания гласности информации о лицах, находившихся на службе в органах разведки или контрразведки служб безопасности или вооруженных сил государств, оккупировавших Эстонию, либо лицах, сотрудничавших с ними» (Закон о порядке взятия на учет и предания гласности), принятом 6 февраля 1995 года, определяются органы безопасности и разведки государств, оккупировавших Эстонию, и указываются категории лиц, состоявших на службе в таких органах. В соответствии с частью 2 статьи 2 этого закона органами безопасности и разведки государств, оккупировавших Эстонию, являются органы безопасности и органы разведки и контрразведки вооруженных сил Советского Союза или органы, подчинявшиеся им; согласно подчасти 6 вышеуказанной части, в число этих организаций входит, в частности КГБ Советского Союза. Согласно части 2 статьи 3 этого закона, иностранец, состоявший на службе в органах разведки или безопасности в период с 17 июня 1940 года по 31 декабря 1991 года и проживающий на территории, находящейся под юрисдикцией Эстонской Республики, рассматривается в качестве лица, работавшего в органах государственной безопасности или разведки.
2.8. На основании вышеуказанного закона и по смыслу Закона об иностранцах Суд постановил, что службу автора в КГБ ЭССР или КГБ Бурятской АССР – а это он сам подтвердил в вопроснике к ходатайству о предоставлении ему постоянного вида на жительство – следует толковать как службу в органах разведки или государственной безопасности иностранной страны по смыслу пункта 5 части 4 статьи 12 Закона об иностранцах[2]. Суд указал, что на основании соглашения, заключенного между премьер-министром Эстонской Республики, Председателем КГБ Советского Союза и Председателем Комитета национальной безопасности Эстонии от 4 сентября 1991 года, правительство Эстонской Республики обязалось гарантировать социальные и политические права служащим КГБ ЭССР в соответствии с общепризнанными международными нормами и законодательством Эстонии. Однако это соглашение не допускает толкования, согласно которому введение ограничений на выдачу иностранцам вида на жительство на основании части 4 статьи 12 Закона об иностранцах будет противоречить положениям этого соглашения.
2.9. С учетом вышеуказанного Таллиннский апелляционный суд постановил, что, хотя 17 июня 1995 года автор подал ходатайство о предоставлении разрешения на жительство и в порядке исключения ему был выдан временный вид на жительство, он не имеет права обращаться с просьбой о выдаче вида на жительство на основании части 1 статьи 20 Закона об иностранцах и что его ходатайство о выдаче постоянного вида на жительство не может рассматриваться на основании постановления № 137, поскольку он относится к категории иностранцев, указанной в части 4 статьи 12 Закона об иностранцах. Суд постановил, что в соответствии с частью 3 статьи 12 Закона об иностранцах постоянный вид на жительство может быть выдан иностранному лицу, проживавшему в Эстонии на основании временного разрешения на жительство не менее трех из последних пяти лет и имеющему место жительства и работу в Эстонии или другой легальный доход для проживания в Эстонии, если иное не установлено Законом об иностранцах. Постоянный вид на жительство не выдается иностранному лицу, которое получило разрешение на жительство в Эстонии в порядке исключения согласно части 5 статьи 12 Закона об иностранцах. Автор получил в соответствии с распоряжением № 1024 вид на жительство, действовавший в течение двух лет, в порядке исключения на основании части 5 статьи 12 Закона об иностранцах. В этой связи суд пришел к выводу о том, что Совет вполне оправданно отказался выдать автору постоянный вид на жительство. Поскольку положения постановления № 137 не распространяются на автора, Совет вполне справедливо рассмотрел его ходатайство о предоставлении постоянного вида на жительство на основании постановления № 368.
2.10. 10 мая 1999 года автор подал апелляцию в Верховный суд в порядке кассационной жалобы на решение Таллиннского апелляционного суда. Он утверждал, что нижестоящий суд неправильно применил правовые нормы. Его служба в КГБ ЭССР не может рассматриваться в качестве службы в органах разведки или государственной безопасности иностранного государства и его включение в перечень лиц, конкретно указываемых в части 4 статьи 12 Закона об иностранцах, нарушает статьи 23 и 29 Конституции Эстонии. Служба в пределах границ бывшего СССР не может рассматриваться как служба за границей, и никто не может быть осужден за службу в органах государственной безопасности. Автор отметил, что, хотя он не обладает субъективным правом на получение постоянного вида на жительство, отказ в выдаче постоянного вида на жительство должен быть убедительно обоснован. Причины, оправдывающие отказ в предоставлении вида на жительство, должны соответствовать положениям Конституции и не могут нарушать прав того или иного лица, например его права на равное обращение. В этой связи он делает вывод о том, что в нарушение статьи 26 Пакта в его отношении была допущена дискриминация по признаку происхождения, поскольку ему было отказано в выдаче постоянного вида на жительство в связи с тем, что он ранее являлся служащим органов разведки и государственной безопасности иностранного государства. 16 июня 1999 года в разрешении на апелляцию в Верховный суд было отказано на том основании, что кассационная апелляция была явно необоснованной.
Жалоба
3.1 Автор заявляет, что отказ в выдаче ему постоянного вида на жительство нарушает его права согласно пунктам 2 и 4 статьи 12 Пакта, поскольку срок действия его временного вида на жительство является слишком кратким и не позволяет ему получать визу для поездки в некоторые страны. Проездным документом для лиц без гражданства является паспорт иностранца. Согласно статье 27 (1) Закона о документах, удостоверяющих личность, паспорт иностранца выдается в том случае, если конкретное лицо имеет действующий вид на жительство[3]. Согласно статье 28 этого закона, срок действия паспорта иностранца не может превышать срока действия вида на жительство, выданного иностранцу[4]. Поскольку последний вид на жительство был выдан автору на два года, то срок действия его паспорта иностранца был таким же. Если бы он пожелал совершить поездку в другую страну на более длительный период времени, он мог бы столкнуться с проблемами при получении въездной визы. Кроме того, если бы он пожелал выехать на более длительный период времени и заранее не позаботился о том, чтобы продлить срок действия своего вида на жительство, ему могли бы отказать в возвращении в Эстонию, поскольку у него уже не было бы никаких законных оснований для проживания в этой стране.
3.2. Далее автор заявляет о том, что отказ в выдаче ему постоянного вида на жительство нарушает его право голосовать и быть избранным согласно статье 25, поскольку это право предоставляется только эстонским гражданам или лицам, постоянно проживающим в Эстонии. В статье 60 (2) Конституции Эстонии и статье 4 (1) Закона о выборах в парламент указывается, что каждый эстонский гражданин, обладающий правом голоса и достигший 21 года, может баллотироваться в парламент. Автор лишен права быть избранным в органы местного самоуправления, поскольку он не является гражданином Эстонии или Европейского союза, или голосовать в ходе выборов в органы местного самоуправления, поскольку он не имеет постоянного вида на жительство. Согласно статье 156 Конституции Эстонии, все лица, достигшие 18-летнего возраста и постоянно проживающие на территории данного органа местного самоуправления, имеют право голосовать в ходе выборов в совет местного самоуправления.
3.3. Наконец, автор утверждает, что он является жертвой дискриминации по признаку этнического и социального происхождения и его ассоциации с соответствующим статусом, а именно со статусом бывшего военнослужащего бывшего Советского Союза, что противоречит положениям статьи 26 в сочетании с пунктом 1 статьи 2 Пакта. Он указывает, что пункт 7 части 4 статьи 12 Закона об иностранцах Эстонии[5] носит дискриминационный характер, поскольку он ограничивает возможности для выдачи или продления вида на жительство для иностранца, если он служил в качестве военнослужащего в вооруженных силах иностранного государства. В соответствующих положениях закона указывается:
"Статья 12. Основания для выдачи разрешения на жительство
[.] (4) Вид на жительство не выдается и не продлевается иностранцам: [...] 7) служившим в качестве кадровых военнослужащих в вооруженных силах иностранного государства, уволенным из них в запас или вышедшим в отставку; [...]"
3.4 Согласно части 5 той же статьи временный вид на жительство может быть в порядке исключения выдан иностранцам, указанным, в частности, в пункте 7 части 4 Закона об иностранцах, и срок действия таких видов на жительство может быть продлен. В то же время согласно части 7 статьи 12 этого закона ограничения, предусмотренные, в частности, в пункте 7 части 4 статьи 12, не распространяются "на граждан государств - членов Европейского союза или НАТО". Автор утверждает, что этот закон равнозначен дискриминации, поскольку в нем предусматривается, что все иностранцы, за исключением граждан государств - членов НАТО и ЕС, которые служили в вооруженных силах, представляют собой угрозу для национальной безопасности Эстонии независимо от индивидуальных особенностей конкретно выполнявшейся работы. Он утверждает, что отсутствуют какие-либо доказательства того, что вышедшие в отставку военнослужащие представляют собой в целом какую-либо угрозу или что он лично представляет собой какую-либо угрозу. Он также отмечает, что эта "угроза" должна быть доказана, например, подлежащим исполнению судебным приговором. Он разъясняет, что не обращался с ходатайством о предоставлении эстонского гражданства; постоянный вид на жительство, о котором он ходатайствовал, позволил бы ему иметь более устойчивый статус в единственном государстве, в котором у него есть основания оставаться.
Замечания государства-участника относительно приемлемости и существа сообщения
4.1. В своих представлениях от 1 июня 2004 года государство-участник поставило под сомнение как приемлемость, так и существо сообщения. Что касается приемлемости, то государство-участник утверждает, что данное сообщение следует рассматривать как злоупотребление правом на представление сообщений. Оно далее указывает, что автор не исчерпал внутренних средств правовой защиты. Что касается существа вопроса, то государство-участник заявляет, что факты не указывают на какое-либо нарушение Пакта.
4.2. По мнению государства-участника, автор не объяснил, почему его сообщение было представлено в Комитет спустя более чем четыре года после принятия окончательного национального судебного решения. Хотя в Факультативном протоколе не устанавливаются какие- либо сроки для представления письменных сообщений, именно Комитету следует решать, действительно ли представляет собой значительная задержка в представлении сообщения злоупотребление правом на представление сообщений[6], как это указывается в статье 3 Факультативного протокола. Эстония присоединилась к Пакту и Факультативному протоколу в 1991 году. В статье 3 Конституции указывается, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются неотъемлемой частью правовой системы Эстонии, а в статье 123 предусматривается, что в случае коллизии законов или иных актов Эстонии с ратифицированными парламентом международными договорами применяются положения международных договоров. Государство-участник отмечает, что автору должны были быть известны эти принципы. Любые средства правовой защиты, которые то или иное лицо стремится использовать, требуют того, чтобы это лицо предприняло шаги с целью передачи его дела в соответствующий орган в разумные сроки.
4.3. Автор не направил в Административный суд просьбу о проведении рассмотрения вопроса о соответствии Закона об иностранцах положениям Конституции. Государство-участник ссылается на решение от 5 марта 2001 года, в котором палата конституционного надзора объявила по рекомендации Административного суда неконституционными положения Закона об иностранцах, в соответствии с которыми истцу было отказано в предоставлении вида на жительство. Государство- участник также отмечает, что Верховный суд использует свои полномочия с целью отмены внутренних законов, которые не соответствуют международным договорам о правах человека. Оно добавляет, что, поскольку защита равенства перед законом и от дискриминации обеспечивается как Конституцией, так и Пактом, конституционный иск предоставил бы автору имеющееся эффективное средство правовой защиты. Государство-участник считает, что в свете последних решений Верховного суда такое заявление имело бы достаточные шансы на успех и должно было быть подано.
4.4. Автор не воспользовался также возможностью обращения к Юрисконсульту, с тем чтобы проверить соответствие оспариваемого закона Конституции или Пакту. Юрисконсульт правомочен вносить предложения о рассмотрении законодательных положений, которые считаются неконституционными, или, в случае отсутствия директивного решения, обращаться с такими вопросами в Верховный суд. Верховный суд «в большинстве случаев» удовлетворяет такие просьбы. Поэтому если автор полагал, что не может сам возбудить конституционный иск, он мог бы обратиться к Юрисконсульту с просьбой о принятии таких мер.
4.5. Государство-участник отмечает, что право на предоставление постоянного вида на жительство и связанные с ним права не гарантируются Пактом. Согласно международному праву, каждое государство может принимать решение по вопросам о въезде иностранцев в страну и их пребывании в ней, включая вопрос о выдаче вида на жительство. Эстонские власти могут по своему усмотрению регламентировать эти вопросы с помощью национального законодательства. Ограничения в отношении предоставления постоянного вида на жительство необходимы для обеспечения национальной безопасности и общественного порядка. Государство-участник ссылается на решение Комитета по сообщениюВ.М.Р.Б. против Канады[7], в котором Комитет отметил, что он не может проверять ту оценку, которую суверенное государство дало в отношении характеристики иностранца с точки зрения безопасности. Соответственно государство-участник утверждает, что отказ в предоставлении автору постоянного вида на жительство не нарушает каких-либо из его прав в соответствии с Пактом.
4.6. Что касается существа жалобы по статье 26, то государство-участник ссылается на установившуюся правовую практику Комитета, которая предусматривает, что не все различия в обращении носят дискриминационный характер и что различия, оправданные по разумным и объективным соображениям, согласуются со статьей 26. Различия, возникающие в связи с единообразным применением законов, сами по себе не представляют собой запрещенную дискриминацию[8]. Согласно Закону об иностранцах, вид на жительство, как правило, не выдается лицам, состоявшим на службе в органах разведки или государственной безопасности иностранной страны; в порядке исключения им может выдаваться временный вид на жительство с разрешения правительства. В порядке исключения автору был выдан временный вид на жительство, и ему было отказано в предоставлении постоянного вида на жительство в соответствии с положениями внутригосударственного права, поскольку он состоял на службе в органах разведки и государственной безопасности иностранного государства.
4.7. Государство-участник утверждает, что ограничения в отношении выдачи постоянного вида на жительство необходимы в связи с причинами, касающимися национальной безопасности и общественного порядка. Они также необходимы в демократическом обществе в интересах защиты государственного суверенитета и соответствуют целям закона. Отказав автору в предоставлении ему постоянного вида на жительство, совет убедительно обосновал свое решение, юридическая мотивировка которого, по мнению государства-участника, является уместной и достаточной. При принятии этого конкретного законодательного акта во внимание был также принят тот факт, что в некоторых обстоятельствах бывшие служащие вооруженных сил могут ставить под угрозу суверенитет Эстонии изнутри страны. Это утверждение особенно справедливо в случае лиц, которые были уволены в запас, поскольку они знакомы с особыми условиями Эстонии и могут быть призваны на службу в вооруженные силы иностранной страны.
4.8. Государство-участник утверждает, что в отношении автора не было допущено неравного обращения в сравнении с другими лицами, которые состояли на службе в органах разведки иностранной страны, поскольку закон не допускает возможности предоставления таким лицам постоянного вида на жительство. Что касается жалобы автора на то, что положения части 5 статьи 12 Закона об иностранцах не распространяются на граждан государств ЕС и НАТО, то государство- участник напоминает о том, что просьба автора была отклонена в 1998 году, а положения, на которые ссылается автор, вступили в силу только 1 октября 1999 года. Таким образом, государство-участник утверждает, что причины, по которым автору было отказано в выдаче вида на жительство, основывались на соображениях национальной безопасности, а не на каких-либо фактах, касающихся социального происхождения автора. Отказ, произведенный в соответствии с законом, не являлся произвольным и не имел каких-либо негативных последствий для автора.
4.9. По мнению государства-участника, смежные права, которые, как утверждает автор, были также нарушены, тесно связаны с основным рассматриваемым вопросом – правом на получение вида на жительство. Их следует оценивать в целом. Государство-участник утверждает, что в любом случае предполагаемые нарушения статьи 12 в настоящее время являются спорными, поскольку автору был предоставлен временный вид на жительство на пятилетний срок и был выдан паспорт иностранца. Паспорт иностранца является проездным документом, и его владелец может пересекать границы, хотя для въезда в некоторые стране необходимо получить визу. Любые жалобы, связанные с требованием относительно выдачи таких виз правительствами иностранных государств, не могут быть предъявлены правительству Эстонии.
4.10. Жалоба автора на то, что он мог бы потерять право на въезд в Эстонию, если бы он оставался за границей в течение более длительного срока, является безосновательной. Можно было бы в письменном виде обратиться в Совет с просьбой о продлении срока действия вида на жительство и о выдаче паспорта иностранца. Согласно статьям 42 и 44 Закона о консульских отношениях, консульства Эстонии могут выписывать паспорт иностранца и выдавать вид на жительство. Автор мог бы обратиться с просьбой о выдаче паспорта иностранца или вида на жительство в том случае, если бы он находился за пределами Эстонии.
4.11. Что касается жалобы на то, что автору было отказано в праве голосовать и быть избранным, то государство-участник напоминает о том, что право голоса, предоставляемое иностранцам, имеющим вид на жительство, не является правом, указываемым в положениях статьи 25, которая гарантирует эти права только гражданам государства.
4.12. Государство-участник отмечает, что помимо временного вида на жительство, выданного автору 31 декабря 1996 года и действовавшего до 31 декабря 1998 года, ему были дополнительно выданы временные виды на жительство на следующие периоды: с 5 октября 1999 года по 1 февраля 2000 года, с 11 мая 2000 года по 31 декабря 2000 года, с 1 января 2001 года по 31 декабря 2001 года, с 1 января 2002 года по 31 декабря 2003 года и с 1 января 2004 года по 31 декабря 2008 года.
Комментарии автора по замечаниям государства-участника
5.1 20 и 30 июля 2004 года автор направил свои замечания по представлениям государства- участника. Он напоминает о том, что он живет в Эстонии с восьмилетнего возраста, являлся гражданином СССР до 1991 года и до 1996 года имел в Эстонии постоянную регистрацию(прописку). До 31 декабря 1996 года, когда было издано соответствующее распоряжение, он не рассматривался в качестве лица, представляющего собой угрозу национальной безопасности Эстонии. Бывшие служащие КГБ ЭССР, родители которых имели эстонское гражданство до 1940 года, получили эстонское гражданство после обретения независимости, несмотря на то, что они, как и автор, относятся к одной и той же категории лиц, представляющих собой угрозу национальной безопасности Эстонии.
5.2. Далее автор утверждает, что Закон о порядке взятия на учет и предания гласности, применяющийся государством-участником (см. пункт 2.7 выше), противоречит первому положению статьи 23 Конституции, в котором указывается, что никто не может быть осужден за то или иное деяние, если это деяние не признается преступлением согласно закону, действовавшему на момент совершения этого деяния. Служба автора в КГБ в период 1975-1991 годов не представляла собой в тот момент работу в специальных службах иностранного государства, равно как и не могла быть равносильна сотрудничеству со специальными службами оккупирующего государства.
5.3. Автор добавляет, что различные сроки действия его временных видов на жительство – от четырех месяцев до пяти лет – доказывают, что довод государства-участника относительно национальной безопасности является необоснованным. Государство-участник не продемонстрировало, каким образом и на основании каких критериев оценка угрозы, которую представляет автор для национальной безопасности Эстонии, оправдывает такие значительные расхождения в сроках действия видов на жительство. Автор также оспаривает довод государства- участника о том, что «в некоторых обстоятельствах бывшие члены вооруженных сил могут угрожать государственности Эстонии изнутри страны» и «могут призываться на службу в вооруженные силы иностранной страны», поскольку в его случае как СССР, так и ЭССР прекратили свое существование, а Бурятская АССР вряд ли могла бы представлять собой опасность для государственных интересов Эстонии.
5.4. Автор подробно цитирует положения соглашения, заключенного между Эстонией и Российской Федерацией в 1991 году, о статусе военных баз и двусторонних отношениях в поддержку его утверждения о том, что этот договор не исключает бывших служащих КГБ из положений статьи 3, которая позволяет гражданам СССР свободно выбирать российское или же эстонское гражданство. Автор добавляет, что первоначально он намеревался обратиться с просьбой о предоставлении эстонского гражданства после того, как он прожил в Эстонии в течение пяти лет на основании временного вида на жительство. Однако, как и другие 175 000 лиц без гражданства, которые проживают в Эстонии на протяжении многих лет, автор не может получить эстонское гражданство, поскольку он принадлежит к специальной группе так называемого бывшего личного состава вооруженных сил СССР.
5.5. Автор отрицает, что его сообщение представляет собой злоупотребление правом на представление сообщений, поскольку Верховный суд Эстонии не проинформировал его о дальнейших возможностях правовой защиты после того, как он 16 июня 1999 года отказался дать автору разрешение обжаловать принятые решения.
5.6. В отношении довода о том, что автор не использовал процедуры конституционного надзора, с тем чтобы оспорить конституционность Закона об иностранцах, он утверждает, что в соответствии со статьей 6 Закона о процедуре конституционного надзора (действовал до 1 июля 2002 года) ее может возбуждать только президент Эстонии, Юрисконсульт и суды. Вопреки утверждению государства- участника он безуспешно пытался поднять вопрос о неконституционности Закона об иностранцах и его несовместимости со статьей 26 Пакта в национальных судах.
5.7. Что касается возможности обращения к Юрисконсульту, то автор отмечает, что в соответствии со статьей 22 (2) Закона о Юрисконсульте последний должен отклонять заявления, если они являются или являлись предметом судебных разбирательств. С учетом ограниченной эффективности юрисдикции Юрисконсульта автор решил возбудить судебный пересмотр принятого Советом решения.
5.8 6, 12, 15 и 21 июня 2007 года автор направил дополнительные замечания по представлениям государства-участника. Помимо ранее высказанных им претензий, автор заявляет о том, что он участвовал в других судебных разбирательствах в Эстонии в период 2004-2006 годов и что его жалоба, касающаяся последнего судебного разбирательства, была зарегистрирована Европейским судом по правам человека в 2007 году. Кроме того, в октябре 2006 года Совет предоставил ему статус «долгосрочного резидента – ЕС» на основании его ходатайства, поданного 10 июля 2006 года[9]. Лицу, обладающему этим статусом, не требуется иметь разрешение на работу в Эстонии; однако даже этот статус не дает ему оснований стать натурализованным гражданином Эстонии ввиду ограничений, указываемых в распоряжении № 1024.
Вопросы и процедура их рассмотрения в Комитете
Рассмотрение вопроса о приемлемости
6.1. Перед рассмотрением любой жалобы, содержащейся в сообщении, Комитет по правам человека должен в соответствии с правилом 93 его правил процедуры принять решение о том, является ли данное сообщение приемлемым согласно Факультативному протоколу к Пакту.
6.2. Для целей подпункта а) пункта 2 статьи 5 Факультативного протокола Комитет удостоверился в том, что этот же вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.
6.3. Комитет принимает к сведению довод государства-участника о том, что направление данного сообщения равносильно злоупотреблению правом на представление сообщений с учетом чрезмерно длительного срока между представлением жалобы и вынесением решения национальными судами. Что касается, предположительно, чрезмерно длительной задержки в представлении жалобы, то Комитет указывает, что в Факультативном протоколе не предусмотрен какой-либо срок для представления сообщений и что сам по себе период времени, истекший до представления сообщения, кроме исключительных случаев, не представляет собой злоупотребление правом на представление сообщений[10]. В обстоятельствах этого конкретного дела Комитет не считает, что четырехлетний срок между исчерпанием внутренних средств правовой защиты и представлением сообщения в Комитет равносилен злоупотреблению правом на представление сообщения.
6.4. Что касается требования об исчерпании внутренних средств правовой защиты в связи с предполагаемым нарушением пунктов 2 и 4 статьи 12 и статьи 25, то Комитет напоминает о том, что автор не поднимал эти вопросы в национальных судах. Он далее ссылается на то, что автор должен был, по крайней мере, поднять вопрос о существе его претензий в национальных судах до их представления Комитету. Поскольку автор сначала не поставил вопрос о предполагаемых нарушениях его прав в национальных судах, Комитет считает, что эта часть сообщения является неприемлемой согласно пункту 2 b) статьи 5 Факультативного протокола.
6.5. Что касается утверждения государства-участника о том, что заявление относительно нарушения статьи 26 также является неприемлемым, поскольку можно было бы возбудить процедуру конституционного надзора, то Комитет отмечает, что автор последовательно ставил в национальных судах, вплоть до уровня Верховного суда, вопрос о том, что отказ в предоставлении ему временного вида на жительство по соображениям социального происхождения как бывшего служащего органов разведки и государственной безопасности иностранного государства нарушает гарантии равенства, предусмотренные Конституцией Эстонии и статьей 26 Пакта. С учетом того, что суды отвергали эти доводы, Комитет считает, что государство-участник не показало, каким образом такое средство правовой защиты могло бы иметь какие-либо шансы на успех. Поэтому это утверждение не является неприемлемым на основании неисчерпания внутренних средств правовой защиты.
6.6 Что касается остальных доводов государства-участника, то Комитет отмечает, что автор не выдвигает каких-либо претензий относительно права как такового на получение постоянного вида на жительство, а заявляет, что отказ в выдаче ему постоянного вида на жительство по соображениям социального происхождения как бывшего служащего органов разведки и государственной безопасности иностранного государства нарушает его права на недискриминацию и равенство перед законом. Эти заявления подпадают под положения пункта 1 статьи 2 в сочетании со статьей 26 и являются, по мнению Комитета, достаточно обоснованными для целей приемлемости.
Рассмотрение дела по существу
7.1. Комитет по правам человека рассмотрел настоящее сообщение с учетом всей представленной ему сторонами информации в соответствии с пунктом 1 статьи 5 Факультативного протокола.
7.2. Автор заявляет, что пункт 7 части 4 статьи 12[11] Закона об иностранцах Эстонии нарушает положения пункта 1 статьи 2 в сочетании со статьей 26 Пакта, поскольку он вводит ограничения на выдачу или продление вида на жительство иностранца, если он был военнослужащим вооруженных сил иностранного государства. Одновременно согласно части 7 статьи 12 этого Закона данное ограничение не распространяется на граждан государств – членов ЕС или НАТО. Автор утверждает, что данный Закон носит дискриминационный характер, поскольку он предполагает, что все иностранцы, за исключением граждан государств – членов ЕС и НАТО, которые служили в вооруженных силах, представляют собой угрозу для национальной безопасности Эстонии, независимо от индивидуальных особенностей той или иной конкретной службы или подготовки. Что касается последнего утверждения, то Комитет принимает к сведению довод государства-участника о том, что просьба автора была отклонена в 1998 году, в то время как часть 7 статьи 12, на которую ссылается автор, вступила в силу только 1 октября 1999 года.
7.3. Комитет далее отмечает, что государство-участник ссылается на соображения национальной безопасности в качестве обоснования для отказа в предоставлении автору постоянного вида на жительство. Комитет ссылается на свое решение о том, что то или иное лицо может оказаться лишенным своего права на равенство перед законом, если какое-либо положение закона применяется по отношению к нему произвольным образом, так, что применение закона в ущерб интересам этого лица не имеет разумных и объективных оснований[12]. Он также ссылается на свое решение по сообщениюБорзое против Эстонии[13] о том, что соображения, связанные с национальной безопасностью, могут служить законной цели при осуществлении государством-участником своего суверенитета в предоставлении гражданства или, как в данном случае, выдаче постоянного вида на жительство. Он напоминает о том, что ссылки государства-участника на соображения национальной безопасности ipsofactoне означают, что Комитет вообще не должен рассматривать тот или иной вопрос, и признает, что его собственная роль в определении наличия и уместности таких соображений зависит от обстоятельств дела[14].
7.4. В то время как в статьях 19, 21 и 22 Пакта определяется критерий необходимости в отношении ограничений, обоснованных соображениями национальной безопасности, критерии, применимые в соответствии со статьей 26 и пунктом 1 статьи 2, носят более общий характер, предполагают разумное и объективное обоснование и законную цель для различий, касающихся индивидуальных особенностей того или иного лица, перечисляемых в статье 26, включая «иные обстоятельства». Комитет отмечает, что принятие Закона об иностранцах, и в частности безоговорочное запрещение выдачи постоянного вида на жительство «бывшим служащим вооруженных сил» иностранного государства, нельзя изучать вне исторического контекста, т.е. исторических отношений между государством-участником и СССР. Комитет считает, что, хотя вышеуказанное безоговорочное запрещение само по себе представляет собой дифференцированный режим обращения, в обстоятельствах нынешнего дела обоснованность такого дифференцированного режима обращения будет определяться соображениями национальной безопасности, указываемыми государством- участником.
7.5. Государство-участник утверждает, что законодательство не нарушает статью 26 Пакта, если основания для проведения различий, содержащихся в нем, оправдываются объективными и разумными соображениями. В нынешнем деле оно сделало вывод о том, что выдача автору постоянного вида на жительство может вызвать проблемы, связанные с национальной безопасностью, с учетом его бывшей службы в КГБ. Комитет отмечает, что ни Пакт, ни международное право вообще не содержат конкретных критериев в отношении предоставления вида на жительство и что у автора было право на рассмотрение судами государства-участника решения об отклонении его просьбы о предоставлении постоянного вида на жительство.
7.6. Комитет отмечает, что категория лиц, которым в соответствии с законодательством государства-участника не может предоставляться постоянный вид на жительство, тесно связана с соображениями национальной безопасности. Кроме того, в тех случаях, когда такое обоснование дифференцированного режима обращения является убедительным, вовсе не обязательно, чтобы применение законодательства дополнительно оправдывалось в обстоятельствах того или иного дела. Решение по сообщениюБорзое[15], принятое на основе иного законодательства, согласуется с точкой зрения о том, что различия в самом законодательстве, оправданные по разумным и объективным соображениям, не требуют дополнительного обоснования этих соображений в ходе их применения в отношении того или иного лица. Соответственно с учетом обстоятельств данного дела Комитет не приходит к выводу о том, что имело место нарушение статьи 26 в сочетании с пунктом 1 статьи 2 Пакта.
8. Действуя в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, Комитет по правам человека считает, что представленные ему факты не свидетельствуют о нарушении статьи 26 в совокупности с пунктом 1 статьи 2 Пакта.
[1]Факультативный протокол вступил в силу для государства-участника 21 января 1992 года.
[2] Текст пункта 5 части 4 статьи 12 Закона об иностранцах, на который приводятся ссылки в постановлении Таллиннского апелляционного суда от 12 апреля 1999 года, не имеет эквивалента в нынешнем варианте этого закона и сформулирован следующим образом: "Статья 12. Основания для выдачи вида на жительство [.] (4) Вид на жительство не выдается иностранцу, если:
[...] 5) он/она состоял/ла или состоит на службе в органах разведки или государственной безопасности иностранного государства;".
[3] В статье 27 (1) указывается: Статья 27. Основания для выдачи паспорта иностранца
(1) Паспорт иностранца выдается на основании личного заявления иностранца, который имеет действующий вид на жительство в Эстонии, если доказано, что данный иностранец не имеет проездного документа, выданный иностранным государством, и что он не может получить проездной документ, выданный иностранным государством. [...]
[4] Статья 28. Срок действия паспорта иностранца Паспорт иностранца выдается на срок до 10 лет, однако этот срок не должен превышать срока действия вида на жительство, выданного иностранцу (17.05.2000, вступил в силу 01.08.2000 - RTI 2000, 40, 254).
[5]Автор
[6] Приводится ссылка на сообщение № 787/1997Гобин против Маврикия, решение о неприемлемости, принятое 16 июля 2001 года.
[7] Приводятся ссылки на сообщение 236/1987В.М.Р.Б. против Канады, решение о неприемлемости, принятое 18 июля 1988 года.
[8]Приводятся ссылки на сообщение 182/1984 Ф.Х. Цваан-де Вриес против Нидерландов; сообщение № 218/1986 Хендрика С. Вое против Нидерландов;сообщение № 295/1988 А. Ярвинен против Финляндии.
[9] С 1 июня 2006 года иностранец, имеющий постоянный вид на жительство, выданный эстонскими властями, автоматически считается иностранцем, имеющим статус "долгосрочного резидента ЕС". Как представляется, автору был предоставлен этот статус в порядке исключения, поскольку он никогда не имел постоянного вида на жительство, выданного эстонскими властями.
[10] См. сноску 13 выше, сообщениеГобин против Маврикия, и сообщение № 1434/2005, Филласъе против Франции, Соображения, принятые 28 апреля 2006 года, пункт 4.3.
[11]См. сноску 12 выше
[12] Сообщение № 819/1998Каванах против Ирландии (№ 1), соображения, принятые 4 апреля 2001 года, и
сообщение № 1136/2002Борзое против Эстонии, соображения, принятые 26 июля 2004 года.
[13]Выше
[14] В.М.Р.Б. против Канады, см. сноску 14 выше, и Борзое против Эстонии, см. выше сноску 22.
[15]См. Выше, сноска 12.