Відповідальність держави за дії окупаційної влади: рішення Великої Палати ЄСПЛ у справі Savickis and Others v. Latvia
Справа стосувалася питання щодо порушення статті 14 Конвенції у зв’язку зі статтею 1 Протоколу 1 до Конвенції, за якими 5 Заявників вказували, що у виплаті пенсійного забезпечення вони були дискриміновані на основі того, що після набуття Латвією незалежності внаслідок розпаду СРСР, вони не набули громадянства країни, а отримали статус “постійних резидентів, які не є громадянами” (nepilsoņi), що стало причиною не врахування періодів їх роботи поза межами Латвії до 1991 року при встановленні розміру пенсії, на відміну від осіб, які отримали громадянство Латвії (§ 18 Рішення).
Попередні зауваження
Предмет справи
Уряд зазначав, «що предметом справи не були ні права на пенсію за віком - оскільки кожен із Заявників був застрахований і отримав пенсію за віком, ані будь-яка різниця між Заявниками та громадянами Латвії стосовно періоду після відновлення незалежності Латвії у 1990-91 роках. Натомість диспут полягає в тому, чи, обчислюючи надбавки до пенсій заявників, сплачених Латвією, влада була зобов’язана, відповідно до правил та принципів міжнародного права, враховувати працевлаштування та військову службу, що проводилися поза межами Латвії під час її незаконної окупації та анексії Радянським Союзом» (§ 93 Рішення).
Суд нагадав, що відповідно до статті 32 Конвенції, «предмет справи» визначається індивідуальною заявою, що містить два елементи: фактичні твердження та правові аргументи (§ 95 Рішення). При розгляді першого елемента Суд уповноважений здійснювати оцінку лише тих тверджень, які були вказані у первинній заяві, проте Суд не обмежений правовими аргументами, які надали сторони у справі. Щодо ситуації Заявників Суд вказав, що попри індивідуальні обставини справи, необхідно розглянути всю систему пенсійного забезпечення Латвії з метою аналізу наявності чи відсутності порушення статті 14 Конвенції (заборона дискримінації) (§ 97 Рішення).
Щодо доктрини безперервності існування (континуїтету) Латвії
Уряд Латвії заявив, що впродовж п’ятдесяти років вся територія Латвії перебувала під «незаконною окупацією та ефективним фізичним контролем з боку СРСР, що є явним порушенням міжнародного права. Незважаючи на це, відповідно до доктрини континуїтету держави, Латвійська Республіка продовжувала існувати де-юре протягом усього періоду окупації та анексії» (§ 98 Рішення). На думку Уряду, факт окупації СРСР та відсутності в держави-відповідача статусу правонаступника СРСР після розпаду, виключає відповідальність Латвії щодо виплат соціального забезпечення. Такий обов’язок лягає на окупаційну державу, якою був Радянський Союз, та на її наступника – Російську Федерацію (§ 99 Рішення).
Заявники зазначали, що попри відсутність у Латвії статусу держави-наступника СРСР, вона все одно мала зобов’язання щодо забезпечення прав громадян СРСР, «які бажають жити без отримання латвійської національності», про що чітко заявила в Декларації про відновлення Незалежності Латвійської Республіки (§ 100 Рішення).
Російська Федерація, виступаючи третьою стороною у справі, заявила, що «терміни «радянська окупація», «радянізація» та «русифікація» були неоднозначними та позаправовими категоріями, які не могли виправдати застосування дискримінаційних положень через тридцять років після того, як Латвія стала незалежною» (§ 101 Рішення).
Суд зауважив, посилаючись на справу Україна проти Росії, «не має права виносити офіційне рішення щодо законності чи легітимності будь-якої передачі суверенітету згідно з міжнародним правом…завдання Суду не полягає в тому, щоб замінювати собою національні суди, особливо у випадках, коли вони оцінюють факти певної історичної делікатності» (§ 102 Рішення).
Попри визнання вразливості історичних питання у сфері права, Суд зазначив, що Конвенція не може інтерпретуватися у вакуумі та її тлумачення має здійснюватися з урахуванням норм та принципів міжнародного права, а також може спиратися на аргументацію національних судів щодо «загальновідомих історичних істин», якщо вони не є «свавільними чи явно необґрунтованими» (§ 103 Рішення). Суд вказав, що офіційна позиція Латвії про перебування у складі СРСР виражена у рішенні Конституційного Суду від 17 лютого 2011 року, за якою Латвія разом з двома іншими балтійськими країнами, Литвою та Естонією, була «жертвою агресії, незаконної окупації та анексії з боку колишнього Радянського Союзу, починаючи з 1940 року» (§ 104 Рішення). Така позиція була вжита самим Судом в іншій справі проти Латвії, Likvidējamā p/s Selga and Vasiļevska v. Latvia, де входження цієї держави у склад СРСР було названо «незаконною окупацією» (§ 105 Рішення). У справі Заявників Суд не знайшов підстав для іншого тлумачення питання правонаступництва Латвії щодо зобов’язань СРСР, наголосивши, що держава-жертва окупаційної влади не має нести відповідальність за дії держави, яка здійснює ефективний контроль над її територією (§ 106 Рішення).
Щодо порушення статті 14 Конвенції
Заявники повторювали, що «якби вони були громадянами Латвії, відповідний стаж роботи та прирівняний до нього період (період входження до складу СРСР – прим. редактора), накопичений на території колишнього СРСР, були б враховані при обчисленні «страхового стажу», який згодом використовувався для визначення їхнього права на державну пенсію та її розмір» (§ 158 Рішення). За думкою Заявників, така відмінністю базувалася лише на їх національності.
Заявники будували свої доводи на основі попереднього рішення Великої Палати Суду у справі Andrejeva v. Latvia, яка містило схожі обставини із їх ситуацією. Вони зазначали, що, попри єдину відмінність у двох справах (адже Андреєва працювала на території Латвії, а Заявники – на території інших республік СРСР), в обох справах усі Заявники мали статус “постійних резидентів, які не є громадянами”, який надавав їм право на отримання пенсії від Уряду Латвії за весь період їх праці, включаючи період перебування під окупацією СРСР (§ 159-161 Рішення).
Уряд повторив, що «ця справа не стосувалася відмови у призначенні Заявникам пенсії за вислугу років або будь-якої іншої соціальної допомоги…виплати, що здійснюються за роботу або військову службу за межами Латвії, повинні розглядатися як доповнення до додаткових пенсійних виплат, а не як основа пенсії за віком» (§ 167 Рішення). Уряд наголосив, що після відновлення незалежності Латвія добровільно взяла на себе зобов’язання виплачувати пенсії усім особам, які перебували на її території на момент відновлення суверенності держави й призначила усім мінімальні розміри пенсій незалежно від їх громадянства. Проте, коли мова йде про нарахування додаткових пенсійних виплат, то для їх здійснення необхідними встановлено два критерії – громадянство бенефіціара та принцип територіальності, тобто, місця здійснення праці, «таким чином, повні пенсійні виплати отримували, по-перше, усі громадяни Латвії, незалежно від того, де в колишньому СРСР вони працювали та проживали, а по-друге, усі інші особи («постійні резиденти, які не є громадянами», особи без громадянства, та іноземні громадяни), якщо вони працювали на території Латвії (§ 170 Рішення). Оскільки Заявники не відповідали жодному з критеріїв, неврахування їх роботи за межами Латвії при обчисленні пенсії не було дискримінаційним, а входило в законодавчу свободу розсуду Латвії як держави (§ 176 Рішення).
Російська Федерація зазначила, що під час існування СРСР люди були змушені працювати на різних територіях не через своє бажання, а через примусове трудове розподілення, а статус постійних резидентів, які не є громадянами «піддається систематичній дискримінації в багатьох сферах» (§ 177-178 Рішення).
Рішення Суду щодо відсутності порушення статті 14 Конвенції у справі базувалося на декількох аргументах. В розрізі загальних принципів, представлених у практиці Суду а) право на приватну власність не гарантує особі конкретний розмір пенсійної виплати, б) не кожне відмінне ставлення становить дискримінацію, а лише коли воно не об’єктивне та необґрунтоване; в) держави наділені широкою свободою розсуду у визначенні, «якою мірою відмінності в схожих ситуаціях виправдовують різне ставлення»; г) питання щодо конструювання економічної та соціальної стратегій також підпадають під широкий розсуд держав; ґ) Суд зазвичай поважає політичний вибір законодавчої влади щодо питань соціального забезпечення, якщо вони відповідають принципу пропорційності та не є свавільними й необґрунтованими; д) завданням Суду у питаннях дискримінації є не оцінка індивідуальних обставин конкретних осіб, а аналіз всієї системи на дотримання принципу рівності (§ 180-188 Рішення).
Суд зазначив, що Латвія, практикуючи відмінне ставлення між громадянами та іншими категоріями осіб, переслідувала дві мети – «захист економічної системи країни та збереження конституційної ідентичності держави шляхом впровадження доктрини континуїтету держави, причому остання мета є важливішою за першу» (§ 196 Рішення), які були визнані Судом легітимними (§ 198 Рішення). Суд, попри його згоду з Урядом щодо відсутності у Латвії обов’язку бути правонаступником СРСР через перебування під його «незаконною окупацією та подальшою анексією, зазначив, що факт створення пенсій для громадян Латвії, які працювали поза межами країни вимагає розгляду відсутності пенсій за цією підставою для інших категорій населення на відповідність принципам недискримінації (§ 203 Рішення).
Суд вказав, що а) факт окупації; б) дуже суворі часові обмеження щодо різного обчислення пенсій на підставі наявності чи відсутності громадянства; в)та застосування різного ставлення лише до випадків праці поза межами держави в минулому становили вибір, продиктований «конкретними історичними та демографічними обставинами в Латвії у відповідний час, а також серйозними економічними труднощами, що панували на той час…» та становили тимчасовий захід у цій пенсійній системі (§ 204-211 Рішення). Суд також додав, що Заявники ніколи не пробували отримати громадянство Латвії попри довгий час проживання там, чи що вони зустріли певні перешкоди щодо отримання такого статусу (§ 215 Рішення).
Суд підсумував, що все вищевикладене становить дуже вагомі причини щодо різного ставлення до осіб у подібних ситуаціях, не виходить за межі свободи розсуду держави, а, отже – не містить порушення статті 14 Конвенції (§ 219-221 Рішення). Десять суддів проголосувало за, а сім – проти визнання порушення, що спонукає висвітлити основні тези розбіжних думок.
Окремі розбіжні думки
У окремій розбіжній думці суддя Seibert‑Fohr, до якої приєдналися колеги Turković, Lubarda та Chanturia, вказує, що «не лише пільгове ставлення відповідного законодавчого положення залежить від громадянства заявника, але Заявники, які працювали в Латвії та сплачували внески до її пенсійної схеми, несуть такі ж витрати на проживання, як і їхні колеги, які мають латвійське громадянство…наприкінці окупаційного періоду всі вони перебували в подібній ситуації щодо своїх претензій на пенсію, незалежно від їх національності» (§ 11 Окремої думки).
У наступній окремій розбіжній думці судді O’leary, Grozev та Lemmens звернули увагу на те, що «з точки зору права Конвенції», не було б заперечень «проти політики, яка загалом виключає періоди зайнятості, накопичені під час проживання та роботи осіб за межами території Латвії» (див. пункт 201 цього рішення). Однак, створюючи свою пенсійну схему в 1995 році, Латвія прийняла рішення враховувати такі періоди роботи. Незважаючи на те, що стаття 1 Протоколу № 1 не містить права на отримання будь-якої виплати соціального страхування, якщо держава вирішить створити систему допомоги, вона повинна зробити це у спосіб, який сумісний зі статтею 14» (§ 3 Окремої думки). Cудді звернули увагу на непослідовність тлумачення попередніх рішень, зокрема, важливої для обставин Заявників справи Andrejeva v. Latvia, адже Заявниця працювала у підрозділі радянського підприємства на території Латвії, яке сплачувало податки не до Латвійської пенсійної системи, а до системи СРСР (Andrejeva v. Latvia, § 53), проте цю обставину судді однозначно визнали не вирішальною при визнанні порушення статті 14 Конвенції (§ 4 Окремої думки). Одним із аргументів суддів було також те, що окремі особи на мають нести відповідальності за злочинні дії Радянського Союзу, а розрізнення між громадянами і нерезидентами накладає відповідальність на всіх громадян СРСР незалежно від їх участі у таких діях (§ 17 Окремої думки).
В контексті широкомасштабної збройної агресії Російської Федерації проти України судді зазначали:
«Коли 2 березня 2022 року Велика палата засідала вдруге, геополітична ситуація в регіоні та Європі різко змінилася. Нинішні події вочевидь не впливають на результат справи. Однак вони ілюструють, наскільки чутливими можуть бути відносини між різними спільнотами в певній державі. Ми повністю усвідомлюємо як важливість цієї справи, так і її чутливість, яка виходить за межі національних кордонів Латвії» (§ 6 Окремої думки).
Судді в обох окремих розбіжних думках не погодилися з аргументацією більшості щодо наявності дуже вагомих причин для проведення розрізнення за ознакою національності й наголосили, що для дотримання принципу недискримінації Уряд мав або взагалі виключити можливість обчислення періодів роботи поза межами Латвії для усіх осіб, або призначити таке обчислення для кожного без розрізнення за ознакою національності (§ 12 Окремої думки).