Відсутність ясності у практиці ЄСПЛ щодо правил присудження справедливої компенсації: проблематика застосування статті 41 Конвенції

Cправа Pannon Plakát Kft and Others v. Hungary стосується контролю за використанням права власності, втраченого доходу внаслідок порушення легітимних очікувань та непередбачених законодавчих змін, а також розглядає ряд важливих процедурних питань, зокрема, принципів обрахування сукупної шкоди, якщо не можливо обрахувати моральну та матеріальну шкоду окремо.

Факти

Заявники були рекламними компаніями, які спеціалізувалися на встановленні придорожніх рекламних щитів та зазнали значних збитків після ряду законодавчих змін, які повністю заборонили рекламні щити поза забудованими територіями (§ 1,7, 33 Рішення).

У 1996 році Закон про дорожній рух Угорщини заборонив демонстрацію придорожніх щитів, якщо вони становлять ризик для безпеки руху (§ 8 Рішення). З 1996 по 2010 Актом було заборонено встановлення дорожних щитів у межах 50 метрів поза населеними пунктами. У випадку головних доріг заборона становила становила 100 метрів (§ 9 Рішення). 30 грудня 2010 року зміни до Акту повністю заборонили розміщення щитів більших за чотири метри квадратних і рекламні компанії за власний рахунок мали усунути усі невідповідні інсталяції. Зміни втупили в силу 1 січня 2011 року, тобто через два дні після їх прийняття (§ 10 Рішення). З 2011 по 2013 роки було внесено подальші зміни до законодавства про дорожній рух, які встановлювали штрафи для власників землі, де були розташовані щити; заборону не лише інсталяції, але й перебування конструкцій установлених до вступу в силу змін; а  згодом – і повну заборону рекламних щитів незалежно від того, чи здатні вони відволікати увагу водіїв (§ 11-14 Рішення).

, Заявники втратили від 24% до 97% доходу станом на 2010 рік, внаслідок цих законодавчих змін та впливу на інсталяції, що перебували у їх власності й не могли бути використані з іншою метою в підприємницькій діяльності (§ 15 Рішення). У 2012 році Заявники подали скарги до Конституційного суду, який відмовив у їх задоволенні, визнавши, що «що стислість періоду між оприлюдненням і набуттям чинності цими поправками була пом’якшена тим фактом, що штрафи за невідповідність могли бути видані лише з 1 липня 2011 року» (§ 16 Рішення). У 2015 році Акт було знову змінено і заборона була частково скасована й придорожні рекламні щити були дозволені на деяких ділянках забудованих територій (§ 17 Рішення).

Позиція Заявників

Заявники зазначили, що застосовані заходи призвели «до позбавлення їхньої власності шляхом фактичної експропріації», адже заборона розташування рекламних щитів фактично зробила неможливим їх подальше використання через відсутність достатнього перехідного періоду у новому законодавстві, а також жодного механізму компенсації за втрату їх володінь (§ 35, 37 Рішення). Компанії також заявили, що заборона була свавільною, адже мала на меті краще становлення до іншої рекламної компанії, приближеної до Уряду, рекламні щити якої не підпадали під заборону (§ 36 Рішення).

Позиція Уряду

Уряд зазначив, що зміни у законодавстві а) не стосувалися Заявників, які володіли щитами, а власників землі, на яких вони були розташовані; б) мали легітимну мету щодо зменшення аварій на дорозі через неуважність водіїв; в) були обов’язковою вимогою Віденської Конвенції про дорожній рух, яку ратифікувала Угорщина (§ 38 Рішення); г) заходи були впроваджені ex nunc, тобто, без жодної санкції чи зобов’язання з ретроспективною дією (§ 39 Рішення); ґ) обмеження було пропорційним, адже воно надавало можливість використовувати щити величиною менше 4 квадратних метрів (§ 40 Рішення).

Позиція Суду

Підстави для втрати статусу жертви: стаття 37 Конвенції

Другий та п’ятий Заявники були ліквідовані в 2018 році через неплатоспроможність і передали своє право позову у Суді іншій компанії та акціонеру відповідно (§ 18 Рішення). Проте, Суд зазначив, що право подачі індивідуальної заяви не є майновим і не може бути передане, як це зробили другий та п’ятий Заявники, тому Суд прийняв рішення, що особи, яким було передано це право, не відповідають вимогам значення «жертва» в розумінні Конвенції та їх було викреслено зі списку (§ 21-32 Рішення).

Щодо суті справи

Суд підкреслив, що економічна свобода Заявників була порушена, адже «вони втратили можливість використовувати та здавати в оренду значну кількість своїх раніше встановлених щитів…, які не могли бути використані для інших цілей отримання прибутку. Це, у свою чергу, суттєво зменшило дохід компаній-заявників і призвело до втрати вартості їхніх інвестицій...» (§ 43 Рішення). Важливим зауваженням Суду було те, що коли не було здійснено жодної формальної конфіскації володінь, але майно стало повністю непридатним для використання внаслідок дій держави, то його можна розглядати як де факто конфісковане, чого не сталося у випадку Заявників, адже вони все ще могли його продати (§ 45 Рішення). Тому втручання у їх право власності треба розглядати під призмою контролю за використанням володінь (§ 46 Рішення). Водночас Суд зазначив, що попри те, що не існує прямо встановленого права щодо компенсації через невиправдане втручання у контроль за власністю, диспропорційний та свавільний контроль за власністю не може задовільнити вимог статті 1 Протоколу 1 до Конвенції (§ 56 Рішення).

Суд погодився із Заявниками, що заходи впроваджені Урядом були жорсткими, адже значно вплинули на їх дохід та спричинили втрату клієнтів (§ 52 Рішення). Той факт, що від прийняття закону до вступу його в силу пройшло лише два дні, мав безсумнівний прямий вплив на Заявників і лише до обмеженого рівня був пом’якшений введенням штрафу за невиконання змін закону через шість міясців після вступу його в силу. На противагу твердженням Уряду про те, що зміни діяли лише з моменту вступу в силу, їх дія була саме ретроспективною, адже подальша поправка до закону про вимогу деінсталяції раніше встановлених щитів вимагала демонтації усіх щитів незалежно від дати їх встановлення (§ 53 Рішення). Суд додав, що такі короткі перехідні періоди для комапній, які діяли протягом більше ніж десяти років, були недостатніми (§ 54 Рішення). Частково ретроспективна дія законодавчих змін; їх непередбачувана природа, відсутність будь-якої схеми компенсації; значення, яке припинення підприємницької діяльності мало для компаній-заявників - навіть враховуючи широку свободу розсуду держави - було непропорційним та покладало надмірне навантаження на компанії (§ 58 Рішення). Суд дійшов висновку, що сукупність цих факторів порушила право власності Заявників (§ 59 Рішення).

Правила обрахування справедливої компенсації: стаття 41 Конвенції

Суд також висвітлив правила присудження сукупної суми компенсації з матеріальної та моральної шкоди у випадку, коли обрахування точних сум втрат, як, наприклад, втрачений дохід, видається практично неможливим.

Через великі втрати доходу від заборони використання придорожніх рекламних щитів, перший,четвертий, шостий та сьомий Заявники просили Суд зобов’язати Уряд Угорщини виплатити матеріальну компенсацію у сумі 788, 544, 488 та 412 тисяч євро відповідно, та 10 тисяч євро моральної шкоди кожному із Заявників (§ 62 Рішення).

Суд зазначив, що попри відстуність прямого застосування прецедентного права щодо компенсації за неправомірне втручання у контроль за використанням власності й неможливість повернути Заявникам право власності в початковому стані, компенсація може включати відшкодування стверджуваного втарченого доходу (§ 65-66 Рішення). Суд наголосив, такі цілі «публічного інтересу» як економічна реформа чи досягнення більшої соціальної справедливості можуть спонукати менше відшкодування ніж ринкова вартість предметів власності (§ 67 Рішення). Питанням залишається те, як мета досягнення більшої соціальної справедливості може виправдовувати зменшення компенсації особі, право якої було порушено. Проте Суд не вдавався до детального аналізу співвідношення соціальної справедливості та зменшення виплати компенсації заради «публічного інтересу», коли втручання в легітимне право Заявників не містило жодних підозр у неправомірності їх діянь.

При присудженні сум остаточної компенсації Заявникам Суд нагадав, що якщо декілька частин втрат не можуть бути вирахувані точно, чи якщо важко розмежувати матеріальну та нематеріальну шкоду, тоді Суд може провести загальну оцінку збитків (§ 68 Рішення). Заявники посилалися на висновки експертів щодо завданої шкоди, які вкористовували різні методи обрахунку, зокрема, «метод дисконтування грошових потоків»[1]. Суд зауважив, що непередбачувані фактори, а також майбутні регуляторні ризики не були взяті до уваги експертами, що унеможливлює визначення достовірної суми збитку. Наявність різних експертів та різних використаних методів оцінки призвела до розбіжностей в обрахуванні (§ 69 Рішення). Далі Суд вказав, що «не спекулюючи на прибутках і відповідній вартості власного капіталу, яких компанії-заявники досягли б, якби порушення Конвенції не відбулося і вони мали змогу продовжувати свою нормальну діяльність, принаймні протягом більш тривалого перехідного періоду, Суд зауважує, що Заявники зазнали реальної втрати можливостей (див. пункт 15 вище) і розчарування в результаті порушення, встановленого в цій справі». Базуючись на цьому твердженні, Суд призначив компенсацію заявникам у розмірі 240, 170, 150 та 130 тисяч відповідно, що приблизно втричі менше від заявлених сум Заявниками.

До сьогодні залишаються невідомими детальні правила присудження компенсації, якими керується Суд, одним з аргументів для чого виступає бажання залишити питання компенсації на розсуд суддів в конкретному випадку. Проте це викликає критику, що такий підхід є більш адаптивним під потреби держави, а не справедливої сатисфакції для індивіда, й «замість того, щоб прийняти чіткий підхід, відсутність у Суду обґрунтованих рішень, що формулюють принципи, на основі яких надається засіб правового захисту, ускладнює роботу практиків і національних суддів, які прагнуть застосувати підхід ЄСПЛ у країнах-учасниках».[2]

[1]Це метод оцінки, який враховує зміну вартості грошей у часі.

[2] Fikfak, V. (2020). Non-pecuniary damages before the European Court of Human Rights: Forget the victim; it’s all about the state. Leiden Journal of International Law, 33(2), 335-369. doi:10.1017/S0922156520000035.