Бернадетта Фор против Австралии

Решение Комитета по правам человека в соответствии с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах относительно

Сообщения № 1036/2001

Представлено:Бернадеттой Фор (представлена ее отцом, Леонардом Фором)

Предполагаемая жертва:автор сообщения

Государство-участник:Австралия

Дата принятия Соображений:31 октября 2005 года

1. Автором сообщения, первоначально представленного 19 июня 2001 года, является гражданка Австралии и Мальты Бернадетта Фор, родившаяся 22 апреля 1980 года. Она утверждает, что является жертвой нарушения Австралией ее прав человека, провозглашенных в пунктах 2 и 3 а)-с) статьи 2 и пункте 3 статьи 8. Она представлена своим отцом, Леонардом Фором, который действует, имея ее прямо оговоренные полномочия.

Факты в изложении автора

2.1. После окончания средней школы в возрасте 16 лет в 1996 году автор постоянно находилась на пособии по безработице. 7 июля 1997 года вступил в силуЗакон 1997 года о внесении поправок в законодательство о социальном обеспечении (Работа за пособие по безработице («Закон 1997 года»).

2.2. 3 ноября 2000 года, участвуя, после получения соответствующего направления, в программе «Интенсивная помощь», реализуемой компанией «Ай-пи-эй персоннел, лтд.» (аккредитованное государством частное агентство по трудоустройству), автор нарушила условие заключенного с ней «соглашения о подготовке к работе» (первый не пройденный «тест активности в поисках работы» в течение двух лет). В результате этого 13 ноября 2000 года ставка ее пособия по безработице была снижена[1].

2.3. По окончании программы «Интенсивная помощь» автор трижды направлялась к работодателю (организация «Миссия Австралии») для участия в программе «работа за пособие», при этом в каждом случае назначалась дата собеседования. Ни на одно собеседование она не пришла. В то же время 12 июня 2001 года Комиссия по правам человека и равным возможностям (КПЧРВ) также отказала в проведении расследования по жалобе, представленной от имени автора, в отношении того, что «работа за пособие» равнозначна принудительному или обязательному труду, со ссылкой на то, что предполагаемое нарушение возникло в силу прямого действия законодательства, а не в результате дискреционного решения официального должностного лица, и, таким образом, не входит в сферу ее компетенции, определенную в законодательстве. Кроме того, КПЧРВ отметила, что «… снижение ставки или прекращение выплаты пособия по безработице ввиду нежелания лица «работать за пособие» не имеет никакого отношения к принудительному или обязательному труду, поскольку характер наказания и степень недобровольности не достигают порога, необходимого для констатации нарушения пункта 3 а) статьи 8 [Пакта]».

2.4. 9 июля 2001 года автор приступила к трудовой деятельности в рамках программы «работа за пособие» и закончила свой первоначальный контракт 7 октября 2001 года. После начала работы по второму контракту 24 октября 2001 года она не вышла на работу 30 октября, а затем 5 и 6 ноября. 22 ноября 2001 года ставка ее пособия по безработице была снижена в связи с отсутствием на работе без уважительной причины 30 октября (второй не пройденный «тест активности» за два года)[2].

2.5. 6 декабря 2001 года выплата ей пособия по безработице была полностью прекращена в связи с ее отсутствием на работе по необъясненным причинам 5 и 6 ноября 2001 года (третий не пройденный «тест активности» в течение двух лет), после чего она прекратила участие в программе «работа за пособие». Перед прекращением выплаты пособия, когда с ней связались, она заявила, что была очень больна и не могла выйти на работу. Она не представила медицинской справки, заявив, что потеряла выданный врачом оригинал и не смогла получить от него копию справки. В результате в течение двух месяцев ей не выплачивалось пособие по безработице.

2.6. 10 декабря 2001 года сотрудник по административному надзору подтвердил решение об отмене выплаты автору пособия по безработице. 26 февраля 2002 года после повторной подачи заявления выплата ей пособия по безработице была возобновлена.

Жалоба

3.1. Автор утверждает, что она была поставлена перед необходимостью исполнения принудительного или обязательного труда в нарушение пункта 3 а) статьи 8 Пакта, в частности путем предъявления ей требования об участии в программе «работа за пособие». В случае отказа она была бы лишена средств к существованию в результате снижения ставки или приостановления выплаты ей пособия по безработице.

3.2. Автор далее утверждает, что она лишена средств правовой защиты в отношении ее жалобы в нарушение пунктов 2 и 3 a), b) и с) статьи 2 Пакта, поскольку ее жалоба в КПЧРВ не была принята к рассмотрению. В частности, она утверждает, что КПЧРВ обладала полномочиями подготовить сообщения или рекомендации для Генерального атторнея, которые могли быть использованы в данном случае.

Представления государства-участника относительно приемлемости и существа сообщения

4.1. В представлениях от 17 июня 2002 года государство-участник оспаривает как приемлемость, так и существо данного сообщения. Государство-участник поясняет систему организации «работы за пособие», которая обязывает таких лиц, как автор, выполнять определенные общественные работы, отказ от которых влечет за собой снижение размера пособия по безработице. Подробное описание этой системы содержится в приложении к настоящему сообщению.

4.2. Что касается приемлемости данного сообщения, то государство-участник утверждает, что основная претензия на основании статьи 8 является неприемлемой ввиду неисчерпания внутренних средств правовой защиты, поскольку правомерность привлечения автора к участию в программе «Работа за пособие по безработице» можно было бы оспорить с использованием подробно разработанной внутренней системы обзора и обжалования решений в области социального обеспечения в соответствии с действующим законодательством. Предметом пересмотра в административном порядке может быть любое решение в отношении права на получение льгот по социальному обеспечению и, таким образом, решение о включении условия о выполнении «работы за пособие» в «Соглашение о подготовке к работе конкретного лица, равно как и решение о необходимости участия в программе «Работа за пособие.» Как условие прохождения «теста активности». Этот объективный пересмотр проводится сотрудником-экспертом, не являющимся лицом, принявшим первоначальное решение. Затем пересмотр может быть также произведен в апелляционном трибунале по вопросам социального обеспечения, и наряду с этим имеется возможность подачи апелляции в административный апелляционный трибунал. Кроме того, можно подавать апелляции в федеральные суды и Высокий суд Австралии.

4.3. В данном случае автор лишь обратилась с ходатайством о проведении внутреннего административного пересмотра 10 декабря 2001 года и не воспользовалась дополнительными возможностями обжалования. Сообщение было представлено задолго до этой даты, несмотря на то, что автора неоднократно уведомляли о ее правах в отношении подачи апелляции. Таким образом, можно считать, что она была в полной мере осведомлена о ее правах на подачу апелляции, при этом любые возможные сомнения в отношении их эффективности не освобождают ее от обязанности их использования.

4.4. Автор также не обратилась с ходатайством о проведении судебной проверки решения КПЧРВ в отношении отсутствия у последней полномочий для удовлетворения жалобы автора на том основании, что жалоба относится не к исполнению дискреционных полномочий лицом, принимающим решение, а к непосредственному действию законодательства в области социального обеспечения. Кроме того, государство-участник утверждает, что автор имела возможность напрямую обратиться в федеральный суд с ходатайством о судебном пересмотре решения о привлечении ее к «работе за пособие».

4.5. Что касается дополнительной претензии по статье 2, то государство-участник утверждает, что эта претензия по статье 2 является несовместимой с Пактом и, кроме того, не имеет отношения к тем фактам, о которых идет речь. Государство-участник ссылается на правовую практику Комитета, согласно которой статья 2 носит вспомогательный характер по отношению к существенным статьям Пакта и, таким образом, в отсутствие нарушения положений статьи 8 Пакта вопросов, касающихся отдельно статьи 2, возникнуть не может. Кроме того, сообщение не содержит утверждений о действиях, которые могли бы быть приравнены к нарушению статьи 2, ив нем также не указывается характер предполагаемого нарушения, являющегося объектом претензий.

4.6. Государство-участник добавляет, что данная претензия является неприемлемой ввиду неисчерпания внутренних средств правовой защиты на основании изложенной выше по этому вопросу аргументации в отношении статьи 8. Наконец, государство-участник утверждает, что эта претензия является необоснованной для целей приемлемости: речь идет о не более чем утверждении, которое не подкреплено никакими доказательствами, свидетельствующими о том, что автору было отказано в эффективных средствах правовой защиты.

4.7. По существу претензии, касающейся статьи 8, государство-участник подчеркивает, что за отсутствием рассмотрения по существу Комитетом вопроса о принудительном труде Комитету следует руководствоваться подходами, используемыми в других международных организациях[3]. Хотя в Пакт намеренно не включены ссылки на Конвенции МОТ о принудительном или обязательном труде (№ 29, 1930 год) и об упразднении принудительного труда (№ 105, 1957 год) из- за трудностей, связанных с определениями МОТ, представляется, что выводы Комитета экспертов МОТ все же могут оказать помощь в определении «допустимого» принудительного или обязательного труда, который может использоваться. Чисто теоретически, государства должны соблюдать некоторые минимальные стандарты в области труда и социального обеспечения, содержащиеся в указанных двух конвенциях МОТ, чтобы удовлетворять исключениям, предусмотренным в пункте 3 статьи 8 Пакта[4].

4.8. Государство-участник соглашается с тем, что Комитет экспертов МОТ, проводивший проверку чилийского законодательства в области пособий по безработице, признал отмену пособий в случае отказа лица от выполнения общественной работы «эквивалентной наказанию по смыслу Конвенции». Вместе с тем, он проводит различие между этими системами на том основании, что в Чили получение пособия по безработице зависит от выплаты взносов в течение 52 недель за предыдущие два года, тогда как в Австралии выплата пособий не зависит от каких-либо предварительных взносов. Кроме того, если в Чили пособия по безработице выплачиваются только в течение определенного времени, то в Австралии такое временное ограничение отсутствует. Поэтому, по мнению государства- участника, замечания Комитета экспертов по Чили в данном случае неуместны.

4.9. Что касается сравнительно ограниченной правовой практики, связанной с аналогичными положениями статьи 4 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, то государство-участник ссылается на делоВан дер Мюсселе против Бельгии[5]. Европейский суд по данному делу постановил, что в отношении студента юридического факультета, добровольно
выбравшего профессию юриста, нельзя заключить, что его привлекали к принудительному труду, основываясь на требовании о выполнении определенной бесплатной юридической работы в процессе его стажировки для получения регистрации в качестве адвоката. По мнению суда, эта работа не налагала столь чрезмерного или несоразмерного перспективным преимуществам, связанным с занятием этой деятельностью в будущем, бремени, чтобы ее можно было трактовать как изначально принятую недобровольно. С учетом того, что основные идеи исключений, предусмотренных в статье 4, касаются общего интереса социальной солидарности, и того, что считается обычным или нормальным порядком вещей, требование о выполнении этой работы не являлось ни несоразмерным, ни неразумным.

4.10. В деле«Икс» против Нидерландов[6]Европейская комиссия по правам человека постановила, что прекращение на 26 недель выплаты пособия по безработице строительному рабочему в связи с его отказом на основании заявленной более высокой квалификации от предложенной ему работы, не было равноценным привлечению к принудительному или обязательному труду. Комиссия сделала вывод о том, что никто не принуждался посредством наказания к принятию предложения о трудоустройстве со стороны компетентных государственных органов. Скорее принятие такого предложения было лишь условием получения пособия по безработице, при этом наказанием в случае отказа является лишь временная потеря этого пособия.

4.11. Государство-участник замечает, что сформулированное в Пакте исключение «какая бы то ни была работа или служба, которая входит в обыкновенные гражданские обязанности», конкретно не определяется и должно истолковываться с учетом минимальных стандартов, предусмотренных в Конвенции МОТ № 29. В пункте 2 е) статьи 2 этой Конвенции предусматривается следующее исключение:

«мелкие работы общинного характера, то есть работы, выполняемые для прямой пользы коллектива членами данного коллектива, и которые поэтому могут считаться обычными гражданскими обязанностями членов коллектива при условии, что само население или его непосредственные представители имеют право высказать свое мнение относительно целесообразности этих работ».

4.12. Также важно, что в статье 11 говорится о том, что к принудительному труду могут быть привлечены только лица в возрасте не ниже 18 лет, предварительно прошедшие медицинское освидетельствование, а в статье 12 устанавливается, что максимальный период, в течение которого какое-либо лицо может быть привлечено к принудительному труду, не может превышать 60 дней в году. В статье 13 предусмотрено, что продолжительность соответствующего рабочего дня должна соответствовать продолжительности рабочего дня, практикуемой в условиях труда по вольному найму, а статья 14 устанавливает, что такой труд оплачивается наличными деньгами по ставкам, которые не могут быть ниже ставок за аналогичные виды труда в данном районе. В статье 15 говорится о том, что любые узаконения, относящиеся к выплате работникам компенсаций и потере трудоспособности, относятся к обеим формам труда. Государство-участник утверждает, что программа «работы за пособие», как правило, удовлетворяет минимальным стандартам, предусмотренным в Конвенции. Представляется вполне правомерным, как это признается в вышеуказанных конвенциях МОТ, ввести разумные условия для выплаты пособий по социальному обеспечению. «Работая за пособие», долговременные безработные повышают свой профессиональный уровень, способность трудоустроиться и, тем самым, свою будущую экономическую независимость. Выплата пособий по безработице в Австралии не зависит от внесения взносов в предварительный период и не имеет временного ограничения. Никто не принуждается к их получению, однако если кто-то принимает такое решение, то соблюдение требования в отношении «работы за пособие» является разумным условием.

4.13. Государство-участник утверждает, что настоящее сообщение касается вопроса о скорее обязательном, а не принудительном труде, с учетом отсутствия каких-либо физических или психических ограничений. Если применять критерий «Ван дер Мюсселе», разработанный Европейским судом, то участие автора в программе «работа за пособие» даже не приближается к порогу, после которого труд можно квалифицировать как принудительный, поскольку необходимая степень наказания или недобровольности отсутствует. Государство-участник подчеркивает, что оно внимательно рассмотрело совместимость данной программы со своими международными обязательствами, о чем свидетельствуют заявления, сделанные в ходе второго парламентского чтения соответствующего законопроекта:

«Правительство осведомлено о своих международных обязательствах. Оно приняло к сведению рекомендацию Департамента Генерального атторнея о том, что программа «Работа за пособие по безработице» не должна противоречить нашим международным обязательствам при том условии, что работа, предлагаемая в рамках этой программы, является «приемлемой» и «разумной» для конкретного лица. Тот факт, что получение пособия по безработице не ставится в зависимость от выплаты каких-либо обязательных взносов в предыдущий период в сочетании с позитивными аспектами программы «Работа за пособие по безработице» для ее участников, означает, что эту программу применительно к предусмотренному в ней требованию о внесении участниками вклада в общество следует рассматривать как разумную».

4.14. Оценивая эти два аспекта наказания и недобровольности, государство-участник подчеркивает, что неучастие в программе без уважительной причины первоначально влечет за собой лишь снижение ставки начисляемого пособия по безработице, а при повторном отказе, вновь без уважительной причины, - лишь к приостановлению выплаты пособия на два месяца. Абсолютного права на получение льгот по социальному обеспечению не существует, и в нормах МОТ в отношении пособий по безработице принято, что, в том случае, если лицо отказывается от предложенной ему подходящей и разумной работы пособие может быть аннулировано[7]. В свете этого какой-либо элемент наказания за отказ от выполнения «работы за пособие», который бы приравнял выполнение такой работы к принудительному труду, отсутствует.

4.15. Что касается недобровольности, то государство-участник утверждает, что условия этой программы соответствуют требованиям разумности и соразмерности. Безработные не обязаны давать согласие на получение пособия. Однако, если они соглашаются, необходимым предварительным условием для его получения может быть участие в программе «работа за пособие». Долгосрочная безработицы среди молодежи является в Австралии серьезной проблемой, и эта программа стоит в ряду инновационных мер, направленных на ее решение. Программа опирается на концепцию взаимного обязательства безработного лица и оказывающего ему помощь общества. Соответствующие проекты дают реальный ощутимый выигрыш общинам в виде общественных услуг, развития инфраструктуры, ухода и помощи. Программа, в частности, ориентирована на повышение профессионального уровня, возможности занятости, самооценки и обогащение опыта молодых безработных. Молодые люди в возрасте 18-20 лет должны работать лишь 12 часов в неделю, а лица более старших возрастов – 15 часов в неделю, при этом их рабочее время в целом совпадает с рабочим временем на общем рынке труда.

4.16. Кроме того, участники могут работать в рамках этой программы не более 6 месяцев подряд и не более 6 месяцев в году. От участников требуется лишь дважды в течение двух недель обращаться к различным работодателям в целях поиска работы. Система сдержек и противовесов в сочетании с мерами надзора обеспечивает пригодность и разумность работы и возможность для участника затрагивать эти вопросы. Государство обеспечивает для участников индивидуальное страхование от несчастных случаев и причинения ущерба третьим лицам. Наконец, в контексте дополнительных издержек два раза в месяц выплачивается дополнительная дотация. В свете всех этих элементов то бремя, которое налагает программа «Работа за пособие по безработице» на молодых безработных в качестве условия получения ими пособия по безработице, не является неразумным или несоразмерным при сопоставлении с получаемыми ими и обществом позитивными преимуществами.

4.17. До ее направления для участия в программе в возрасте 21 года автор получала пособие по безработице в течение четырех лет. Ранее она принимала участие в ряде программ, направленных на повышение возможности трудоустройства, включая годичную программу интенсивной помощи. Ее пособие было аннулировано по причине непредставления доказательств, подтверждающих ее предположительную болезнь, и, соответственно, неспособности представить уважительную причину ее отсутствия на рабочем месте. Это решение было подтверждено при пересмотре. В ходе пересмотра автор также утверждала, что не может выполнять бетонные работы, на которые она была направлена. Вместе с тем координатор общественных работ по проекту сообщил, что бетонные работы были незначительными и в них участвовали другие девушки, при этом никому не предлагали выполнять работу, которую работницы были бы физически не в состоянии выполнять. По мнению государства-участника, эти процессы демонстрируют, как действует система сдержек и противовесов, чтобы безработные, привлеченные к "работе за пособие", получали разумные и приемлемые задания.

4.18. В заключение государство-участник предлагает Комитету вынести решение о том, что автора не принуждали к обязательному труду по смыслу статьи 8 Пакта или что, если она и привлекалась к такому труду, то такой труд подпадает под исключение «обыкновенных гражданских обязанностей», предусмотренное в пункте 3 с) iv) статьи 8, в результате чего нарушение положений Пакта отсутствует.

4.19. По существу претензий в соответствии со статьей 2 государство-участник утверждает, что, поскольку существенная претензия в соответствии со статьей 8 является неприемлемой либо не относится к существу дела, заявление со ссылкой на статью 2 должно также считаться не относящимся к существу дела. Как бы то ни было автор не представила достаточных доказательств, позволяющих надлежащим образом рассмотреть это утверждение. Даже если бы данное сообщение содержало какие-либо подтверждающие доказательства, государство-участник заявляет, что из представленных материалов в отношении приемлемости по статье 2 явствует, что оно обеспечивает полную защиту закрепленных в Пакте прав в соответствии с общим правом, а также федеральным законодательством, законами штатов и территорий. В данном случае имелись многочисленные апелляционные и надзорные инстанции, которые не были задействованы. Неисчерпание ею внутренних средств правовой защиты также подкрепляет правильность вывода об отсутствии нарушения.

4.20. В отношении конкретного утверждения о том, что КПЧРВ не представила доклад или рекомендации Генеральному атторнею, государство-участник подчеркивает, что это объясняется тем, что КПЧРВ отклонила жалобу автора и, следовательно, этот факт не мог являться основанием для претензии по статье 2.

Комментарии автора по представлениям государства-участника

5.1 В письме от 1 сентября 2002 года автор поставила под сомнение представления государства- участника и опровергла уместность применительно к данному случаю аргументации Европейского суда по делу Ван дер Мюсселе на том основании, что она не находилась во взаимоотношениях "стажер - преподаватель" и не проходила обучения для обязательного труда по конкретной специальности. Как бы то ни было, этот прецедент является неприменимым к данной ситуации, поскольку ей никто не предлагалприемлемую работу, и она, соответственно, не могла от нее отказаться, что, как утверждается, является требованием конвенций МОТ. Напротив, она была включена в программу "работа за пособие", а в последующий период выплата ее пособия по безработице была приостановлена, при этом предварительно ей не предлагалась приемлемая работа. Она подчеркивает, что была записана в программу "работа за пособие" для выполнения общественных работ. Она отвергает аргументацию Европейской комиссии по делу "Икс" в отношении того, что приостановление выплаты пособия по безработице не может рассматриваться как равноценное прекращению выплат в последующий период без предложения такой работы.

5.2. Автор заявляет, что реальная или кажущаяся угроза прекращения выплаты пособия по безработице в случае ее неучастия в программе «работа за пособие» сопряжена со значительной психологической нагрузкой, и подчеркивает, что «перспектива полуголодного существования не может разумно трактоваться иным образом».

5.3. Автор отвергает утверждение о неисчерпании внутренних средств правовой защиты, аргументируя тем, что в материалах административной переписки с КПЧРВ и программой "работа за пособие" ей прямо не сообщалось о ее праве на пересмотр принятых решений. В любом случае угроза отмены пособия по безработице, о которой говорилось в этой переписке, создавала впечатление об отсутствии права на пересмотр. Автор цитирует решение Комитета по делуЛэндри против Канады[8], чтобы подкрепить свое предположение в отношении того, что в подобных обстоятельствах государство-участник не может выдвигать претензии о неисчерпании внутренних средств правовой защиты.

Вопросы и процедура их рассмотрения в Комитете Рассмотрение вопроса о приемлемости

6.1. Прежде чем рассматривать какую-либо жалобу, содержащуюся в сообщении, Комитет по правам человека должен в соответствии с правилом 93 своих правил процедуры принять решение о том, является ли это сообщение приемлемым согласно Факультативному протоколу к Пакту.

6.2. По вопросу об исчерпании внутренних средств правовой защиты Комитет отмечает бесспорность того факта, что автор, безусловно, попадает под действие оспариваемого законодательства, при этом предполагаемое нарушение вытекает непосредственно из прямого применения к ней этого законодательства. Как отметил Комитет в аналогичном контексте, было бы бессмысленно ожидать от автора возбуждения правовой процедуры, которая бы просто подтвердила бесспорный факт того, что соответствующее первичное законодательство, в данном случае Закон 1997 года, и предъявленное на его основании требование о выполнении «работы за пособие» и в самом деле действует применительно к ней в том случае, когда в Комитете ставится под вопрос существенное действие закона, содержание которого не является открытым для оспаривания во внутренних судах[9]. Коль скоро государство-участник не показало, каким образом существенное содержание режима программы «Работа за пособие по безработице», предусмотренной в Законе 1997 года, применимой к ней, может быть оспорено во внутренних судах, Комитет считает, что пункт 2 b) статьи 5 Факультативного протокола не исключает возможности рассмотрения данного дела.

6.3. В отношении аргумента о том, что претензии по статьям 2 и 8 ввиду обстоятельств, связанных с предметом рассмотрения, выходят за рамки сферы охвата Пакта и являются недостаточно обоснованными, Комитет считает, что аргументация автора имеет достаточный вес для обоснования для целей приемлемости ее претензий по этим статьям Пакта.

Рассмотрение сообщения по существу

7.1. Комитет по правам человека рассмотрел настоящее сообщение в свете всей представленной ему сторонами информации, как это предусмотрено пунктом 1 статьи 5 Факультативного протокола.

7.2. Рассматривая вначале претензию по статье 2 Пакта, Комитет напоминает о том, что статья 2 требует от государства-участника обеспечить эффективные средства правовой защиты в случае нарушения прав, закрепленных в Пакте. В своем решении по делуКазантцис против Кипра[10]Комитет отметил, что «в пункте 3 статьи 2 содержится требование о том, чтобы в дополнение к эффективной защите закрепленных в Пакте прав государства-участники обеспечивали индивидуумам доступные, эффективные и имеющие исковую силу средства правовой защиты для отстаивания этих прав. Как представляется, текст этого положения требует четкого установления фактического нарушения одной из закрепленных в Пакте гарантий в качестве необходимого условия для получения таких средств правовой защиты, как возмещение или восстановление в правах. Однако пункт 3 b) статьи 2 обязывает государства-участники обеспечить определение права на такие средства правовой защиты компетентным судебным, административным или законодательным органом власти в тех случаях, когда нарушение еще не было установлено. Хотя было бы неразумно требовать от государства-участника, исходя из положений пункта 3 b) статьи 2, обеспечить наличие таких процедур даже в случае претензий, которые не заслуживают внимания, пункт 3 статьи 2 предоставляет защиту предполагаемым жертвам, если их претензии являются достаточно обоснованными для рассмотрения в соответствии с Пактом» (внутренняя сноска опущена).

7.3. Используя эту аргументацию применительно к данной претензии в отношении того, что государство-участник не предоставило эффективного средства правовой защиты от предполагаемого нарушения положений статьи 8 Пакта, Комитет со ссылкой на свои соображения в отношении приемлемости, приведенные выше в контексте исчерпания внутренних средств правовой защиты, отмечает, что в правовой системе государства-участника не была и в настоящее время не предусмотрена возможность оспаривания таким лицом, как автор, существенных элементов программы «Работа за пособие по безработице», т.е. налагаемой законом обязанности на таких лиц, как автор, удовлетворяющим предварительным условиям для участия в программе, заниматься трудом в обмен на получение пособия по безработице. Комитет напоминает, что предложенные государством-участником средства правовой защиты относятся к вопросу о том, удовлетворяет ли индивидуум критериям для участия в программе, однако при этом отсутствуют средства правовой защиты для оспаривания по существу правомерности самой этой системы теми, на кого в силу закона распространяется ее действие.

7.4. Как показывает рассмотрение данного сообщения Комитетом (ниже) по существу положений статьи 8, поставленная проблема, несомненно, касается вопроса, который, следуя формулировке решения Комитета по делу Казантциса, был достаточно обоснован для рассмотрения в соответствии с Пактом». Таким образом, отсюда следует, что отсутствие средства правовой защиты для проверки правомерности спорной претензии в соответствии со статьей 8 Пакта, такой, как настоящая претензия, равнозначно нарушению пункта 3 статьи 2 в сочетании с положениями статьи 8 Пакта.

7.5. Что касается основной претензии по пункту 3 статьи 8 Пакта, то Комитет отмечает, что в Пакте дополнительно подробно не раскрывается значение терминов «принудительный или обязательный труд». Хотя определения, содержащиеся в соответствующих инструментах МОТ, могут оказать помощь в прояснении значения этих терминов, в конечном счете именно Комитету надлежит выработать признаки запрещенного поведения. По мнению Комитета, термин «принудительный или обязательный труд» охватывает спектр поведения от, с одной стороны, принуждения индивидуума к труду в соответствии с уголовной санкцией, а именно в особенно насильственных, связанных с эксплуатацией или иными тяжелыми условиями, до, с другой стороны, более легких форм труда,  когда наказание как сопоставимая санкция утрачивает действенность в случае невыполнения предписанной работы. Кроме того, Комитет отмечает, что в пункте 3 с) iv) статьи 8 Пакта из понятия «принудительный или обязательный труд» исключается такая работа или служба, которая входит в обыкновенные гражданские обязанности. По мнению Комитета, для того чтобы соответствовать определению обыкновенной гражданской обязанности, соответствующий труд должен как минимум не быть исключительной мерой; он не должен служить для целей наказания или обладать эффектом наказания; он должен предусматриваться законодательством для достижения законной цели в соответствии с Пактом. В свете этих соображений Комитет считает, что представленные ему материалы, включая отсутствие унижающего человеческое достоинство или негуманного аспекта конкретного вида выполняемого труда, не указывают на то, что данный вид труда подпадает под положения, изложенные в статье 8. Следовательно, независимое нарушение статьи 8 Пакта не имело места.

8. Комитет по правам человека, действуя в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, считает, что имеющиеся в его распоряжении факты свидетельствуют о нарушении пункта 3 статьи 2, рассматриваемого в сочетании с положениями статьи 8 Пакта.

9. Хотя в соответствии с пунктом 3 а) статьи 2 Пакта государство-участник обязано обеспечить автору средства правовой защиты, Комитет считает, что его соображения по существу представленных претензий являются достаточным средством правовой защиты для установленного нарушения. Государство-участник обязано гарантировать недопущение подобных нарушений положений Пакта в будущем.

10. Учитывая, что, став государством-участником Факультативного протокола, государство- участник признало компетенцию Комитета определять факт наличия или отсутствия нарушения Пакта и что в соответствии со статьей 2 Пакта государство-участник обязалось обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам эффективные и имеющие исковую силу средства правовой защиты в случае установления факта нарушения, Комитет хотел бы получить от государства-участника в 90-дневный срок информацию о мерах, принятых в осуществление его Соображений.

Описание государством-участником программы "Работа за пособие по безработице "

Данная программа была введена в соответствии с законодательством 1997 года. Ее цель, в соответствии с законом, состоит в том, чтобы "укрепить принцип взаимности обязательств [применительно к пособию по безработице] путем признания справедливости и разумности того, что получающие такие льготы лица участвуют в утвержденных программах труда в обмен на такие льготы, а также предусмотреть средства, с помощью которых могут быть созданы условия или выдвинуты требования для выполнения такого труда".

Государство-участник подчеркивает, что в рамках этой программы не могут предъявляться требования о работе продолжительностью более 24 или 30 часов в течение двух недель (соответственно для лиц в возрасте моложе и старше 21 года), при этом лицо может быть направлено на прохождение этой программы в течение не более шести месяцев в год. Для удовлетворения критериев на получение пособия по безработице, необходимо в общем случае:

1. быть безработным;
2. удовлетворять критериям "теста активности" или иметь право на исключение в случае, например, дневного очного обучения, проживания в отдаленном районе, рождения ребенка и т.д. "Тест активности" требует от лица вести активный поиск и быть готовым к выполнению подходящей оплачиваемой работы и участию в таких программах, как, например, программа "Работа за пособие по безработице", а также возможному прохождению профессиональной подготовки;
3. быть готовым к заключению и выполнению условий "соглашения о подготовке к работе", которое может предусматривать участие в программе "Работа за пособие по безработице"; и
4. соответствовать некоторым другим формальным критериям, касающимся возраста, места жительства и др.

После получения пособия по безработице в течение шести месяцев безработный должен в случае, если к нему применяется "тест активности", приступить к участию в какой-либо программе или деятельности по своему выбору (одной из которых является "Работа за пособие по безработице"), которые направлены на расширение их возможностей будущего трудоустройства. В случае, если лицо самостоятельно не осуществляет выбор программы или вида деятельности, оно привлекается к "работе за пособие" на шестимесячный период в административном порядке при выполнении следующих условий:

1. данное лицо получает пособие по безработице по полной ставке;
2. данное лицо обладает квалификацией и опытом, необходимыми для выполнения требуемой работы;
3. занятие соответствующим видом деятельности не имеет медицинских противопоказаний и не ставит каким-либо иным образом под угрозу здоровье и безопасность данного лица; и
4. выполняются некоторые другие требования.

После начала "работы за пособие" пособие по безработице увеличивается на 21 австрал. долл. в неделю, что отражает дополнительные затраты, связанные с выполнением этой работы. Координаторы общественных работ оказывают помощь лицу в трудоустройстве и представляют, на основе соблюдения строгих требований, отчеты об участии в целях выполнения требований, касающихся присутствия на работе.

Неучастие или незавершение программы "Работа за пособие по безработице", в том числе в тех случаях, когда участие в этой программе предусматривается в "соглашении о подготовке к работе", или невыполнение условий, предусмотренных указанной программой, означает в отсутствие уважительных причин непрохождение "теста активности" и влечет за собой финансовые штрафные санкции в виде снижения ставки пособия по безработице. В случае третьего такого нарушения в течение двухгодичного периода выплата пособия по безработице приостанавливается на два месяца.

ДОБАВЛЕНИЕ

Особое мнение члена Комитета г-жи Рут Уэджвуд

Мир по-прежнему изобилует проблемами, связанными с кастами, обычаями подневольного и батраческого труда, принудительного труда в отдаленных районах в условиях, зачастую напоминающих рабство, а также отмечен позором сексуальной эксплуатации людей, и предположить в этих условиях, что разумное требование о работе и обучении для получения пособия по безработице в современном социальном государстве может быть приравнено к привлечению к "принудительному или обязательному труду" по смыслу пункта 3 а) статьи 8, значило бы принизить важность Международного пакта о гражданских и политических правах.

В Австралии имеется программа пособий по безработице, которая обеспечивает средствами к существованию лиц, ищущих работу, в течение шести месяцев, при том условии, что они готовы к труду. По истечении шести месяцев получение пособия может быть поставлено в зависимость от готовности участника к тому, чтобы повысить свой профессиональный уровень и вернуть свой долг обществу с помощью программы "Работа за пособие по безработице". Эта программа предусматривает работу в течение не более 12 часов в неделю (для лиц моложе 21 года) и 15 часов в неделю (для лиц старше 21 года).

Автор настоящего сообщения г-жа Бернадетт Фор начала получать пособие по безработице сразу по окончании средней школы в 1996 году. В ноябре 2000 года после прохождения программы интенсивной помощи в имеющем государственную аккредитацию агентстве по трудоустройству, она не выполнила условия, предусмотренные в "соглашении о подготовке к работе" и ставка ее государственного пособия была снижена. Затем она не явилась на три назначенных собеседования с работодателем (организация "Миссия Австралии") в рамках программы "Работа за пособие по безработице". Наконец, в июле 2001 года она успешно принимала участие в указанной программе и продолжала выполнять назначенную работу до 7 октября 2001 года. 24 октября 2001 года она перешла на другую работу, однако не появилась на рабочем месте 30 октября и 5 и 6 ноября 2001 года, не представив справку от врача, подтверждающую ее предполагаемую болезнь. Ввиду отсутствия на работе без уважительной причины 30 октября ставка ее пособия была снижена на 24%, а после повторной неявки ее пособие было аннулировано. 26 февраля 2002 года выплата ей пособия была возобновлена.

Г-жа Фор утверждает, что путем предъявления ей требования в отношении участия в программе работы или обучения в качестве условия получения государственного пособия по безработице Австралия налагает на нее обязанность заниматься "принудительным или обязательным трудом", запрещенным в Пакте. Государство-участник утверждает, что такая программа способствует приобретению трудовых навыков и опирается на принцип "взаимности обязательств", который уважает интересы общества и лица, ищущего работу, а г-жа Фор использует применительно к требованию о трудоустройстве такие эпитеты, как если бы речь шла о таких ужасных формах принудительного труда, используемого в колониальных державах, как строительство каналов и дорог, а не о взаимных обязательствах в современном демократическом обществе.

Проф. Манфред Новак в своей работе, посвященной Пакту ООН о гражданских и политических правах, CCPR Commentary (второе издание 2005 года) на стр. 202 делает вывод о том, что "само по себе прекращение права на помощь по безработице в случае отказа лица от выполнения работы, не соответствующей его квалификации ... не является нарушением положений [статьи 8]; в данном случае ни степень недобровольности, ни степень наказания не достигают порога, необходимого для квалификации работы как принудительного или обязательного труда". Эта опирающаяся на здравый смысл оценка проф. Новака адекватна целям статьи 8. Опираясь на бесспорные факты по данному делу, я бы отклонила жалобу автора в отношении "принудительного или обязательного труда" как неприемлемую ввиду ее необоснованности.

Автор также не исчерпала внутренних средств административной и судебной защиты. В своей жалобе автор оспаривает правомерность программы "Работа за пособие по безработице", в частности, на основании того, что порученная ей работа была "неподходящей" (например, ей было предложено обучаться "бетонным" работам в рамках общинного проекта) и что эта работа не была равноценна обучению "конкретной профессии". (См. соображения Комитета, пункты 4.17 и 5.1 выше.) Поэтому, как она заявляет, работу, на которую она была назначена, нельзя квалифицировать как стажировку или профессиональную подготовку, которая не подпадает под позорный термин "принудительный труд".

Однако автор не оспорила то, что порученная ей работа была "подходящей" с помощью административных или судебных средств правовой защиты, имеющихся в Австралии в распоряжении участников программы "Работа за пособие по безработице". Как представляется, участник этой программы вправе оспаривать конкретный вид работ или ставить под сомнение его использование в качестве "общего теста активности" для продолжения получения пособия. (См. там же, пункты 4.2-4.4 выше.) Средства обжалования включают рассмотрение жалобы экспертом- сотрудником, а также возможность обращения в Апелляционный трибунал по вопросам социального обеспечения, Административный апелляционный трибунал, федеральные суды и Высокий суд.

Кроме того, после того, как автор, ввиду отсутствия на работе без уважительных причин, потеряла право на получение пособия, она отказалась от обжалования этого решения в надзорных инстанциях первого уровня, хотя она была "уведомлена о многочисленных возможностях реализации ее апелляционных прав". (См. там же, пункт 4.3.)

Верно, что автор обратилась на самом раннем этапе за помощью в Комиссию по правам человека и равным возможностям Австралии после того, как не явилась на три запланированных интервью в организации "Миссия Австралии", в результате чего ставка ее пособия была снижена на 18%. (См. там же, пункты 2.2-2.3.) В своем решении от 12 июня 1991 года Австралийская комиссия по правам человека пришла к выводу, что ее юрисдикция распространяется на дискреционные решения конкретных государственных чиновников и не предусматривает возможность пересмотра решений, принимаемых на основании положений действующего закона. Вместе с тем члены Австралийской комиссии по правам человека также отметили по существу вопроса, что "снижение ставки или отмена пособия по безработице на основании нежелания лица участвовать в программе "Работа за пособие по безработице " не могут быть приравнены к привлечению к принудительному или обязательному труду, поскольку характер наказания и степень недобровольности не достигают порога, требуемого для констатации нарушения пункта 3 а) статьи 8 Пакта". Автор не подавала апелляцию в целях судебного пересмотра решения Комиссии[11].

С учетом этих фактов едва ли можно прийти к выводу о том, что автор исчерпала имеющиеся в ее распоряжении внутренние средства правовой защиты. Кроме того, она также не доказала, что государство-участник не предоставило ей эффективное средство правовой защиты, как то требуется в соответствии со статьей 2, в отношении "спорного" нарушения прав, закрепленных в Пакте.

[1]Государство-участник поясняет, что сокращение размера пособия при первом не пройденном "тесте активности" в течение двух лет составляет 18% от максимальной базовой ставки выплаты для данного лица за 26 недель.

[2]Государство-участник поясняет, что сокращение размера пособия при вторичном непрохождении "теста активности" в течение двух лет составляет 24% от максимальной базовой ставки выплаты для данного лица за 26 недель.

[3]Государство-участник ссылается на оба имеющихся случая, когда данный вопрос вообще затрагивался: Тиммерман против Нидерландов, сообщение № 871/1999, решение, принятое 29 октября 1999 года, иВольф против Панамы, сообщение № 289/1988, соображения, принятые 26 марта 1992 года. [Примечание для Комитета: В первом случае Комитет объявил неприемлемой претензию в отношении того, что занятие некоторыми видами профессиональной деятельности с оспариваемой шкалой оплаты равноценно принудительному труду, тогда как во втором случае Комитет признал необоснованной жалобу в отношении привлечения к принудительному труду лица, содержащегося в предварительном заключении до суда.]

[4]           МанфредНовак, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, N.P. Engel, Kehl am Rhein, 1993, at 157.

[5]           SeriesA, 70 (1983).

[6] № 7602/76, 7 DR161 (1976).

[7]Конвенция МОТ № 44 1934 года о пособиях лицам, являющимся безработными по независящим от них обстоятельствам, и Конвенция МОТ № 168 1988 года о содействии занятости и защите от безработицы.

[8]Сообщение № 112/1981, Решение, принятое 8 апреля 1986 года.

[9]См. отклонение Комитетом того же аргумента в отношении положений об обязательном содержании под стражей в Законео миграции по делуА. против Австралии, дело № 560/1993, соображения, принятые 4 марта 1997 года, С. против Австралии, дело № 900/1999, соображения, принятые 28 октября 2002 года, Бабан и др. против Австралии, сообщение 1014/2001, соображения, принятые 6 августа 2003 года, иБахтияри против Австралии, дело № 1069/2002, соображения, принятые 29 октября 2003 года.

[10] Дело № 972/2001, Решение, принятое 7 августа 2003 года в пункте 6.6.

[11] В делеБабан и др. против Австралии, сообщение № 1014/2001, соображения, принятые 7 августа 2003 года, данный член Комитета высказал мнение о том, что Комитету "не следует додумывать, какое решение суды государства-участника могут вынести по каждому конкретному делу. При интерпретации судом намерения, высказанного в парламенте, могут быть учтены содержащиеся в Пакте нормы и допустимое предположение о том, что парламент хотел бы обеспечить соблюдение договорных обязательств государства- участника". См. такжеЯнг против Австралии, дело № 941/2000, Соображения, принятые 6 августа 2003 года (согласное мнение Р. Уэджвуд).