Протягом 2013-2014 років Національний банк Угорщини створив шість фондів для підтримки освіти, досліджень, обміну знаннями та пов’язаної діяльності в кількох сферах, головним чином в економіці. Національний банк Угорщини, який є повністю державною організацією, надав фондам значні кошти та майно. Мета створення цих фондів та витрати на них роками залишалися в центрі громадських дискусій, оскільки вони стосувалися використання державних коштів. З метою забезпечення прозорості фонди отримали декілька запитів щодо свободи інформації від журналістів стосовно їх витрат. В опозиційних ЗМІ було опубліковано багато тверджень про те, що фонди фактично служать меті «приватизації» державних коштів.

Заявниця є журналісткою-розслідувачкою.

25 лютого 2015 року Заявниця запитала певну інформацію від двох фондів, заснованих Національним банком Угорщини (а саме Pallas Athéné Geopolitikai Alapítvány – «PAGEO» та Pallas Athéné Domus Scientiae Alapítvány – «PADS»). Запит Заявниці щодо свободи інформації стосувався конкурсів пропозицій, опублікованих цими фондами, з метою фінансування стипендій для докторантів, мобільності дослідників, конференцій, публікацій і дослідницьких програм. Заявниця запитувала, серед іншого, імена осіб, які отримали гранти за кожним конкурсом пропозицій, суму отриманих ними коштів та субсидовану діяльність. На основі отриманої інформації вона мала намір написати статтю.

Фонди відмовилися розкрити запитувану інформацію, і Заявниця домагалася судового перегляду цих рішень.

1 грудня 2015 року під час судового перегляду рішення PAGEO Високий суд Будапешта, наскільки це стосується цієї заяви, задовольнив позов Заявниці. Він наказав фонду розкрити їй, серед іншої інформації, особи успішних одержувачів грантів у різних конкурсах на фінансування, отримані ними суми та профінансовану діяльність.

Після апеляції Будапештський апеляційний суд частково скасував це рішення та відхилив позов Заявниці щодо розкриття імен одержувачів гранту. Апеляційний суд встановив, що відповідно до статті 3 (6) Закону про інформаційне самовизначення та свободу інформації (надалі – «Закон про захист даних»), розкриття персональних даних, запитуваних Заявницею, було б можливим лише на підставі спеціального законодавчого положення, яке дозволяє таке розкриття. За відсутності такого положення позов Заявниці не міг бути задоволений.

7 грудня 2015 року під час судового перегляду рішення PADS Високий суд Будапешта задовольнив позов Заявниці, за винятком її прохання розпорядитися розкрити імена одержувачів гранту, дозволивши фонду анонімізувати імена. Було встановлено, що ці імена не є ані «даними, що становлять суспільний інтерес», ані «даними, що підлягають розкриттю в інтересах суспільства» у значенні Закону про захист даних, і тому Закон не вимагає розголошення. Суд також зазначив, що, на його думку, захист персональних даних має пріоритет над правом на прозорість у використанні державних коштів. Це рішення було підтримано в апеляції. Будапештський апеляційний суд підкреслив, що при вирішенні справи вирішальне значення має надаватися питанню, чи допускає законодавство доступ до даних, про які йде мова, в суспільних інтересах. Суд визнав суспільний інтерес у розкритті запитуваних даних; тим не менш, він підкреслив, що за відсутності конкретної правової основи неможливо оприлюднити імена успішних заявників як «дані, що підлягають розкриттю в суспільних інтересах».

Заявниця подала конституційні скарги на ці рішення. Конституційний суд ухвалив своє рішення у двох справах 10 квітня 2018 року. Він відхилив прохання Заявниці про скасування звичайних судових рішень і відхилив її прохання про скасування певних частин Закону про захист даних. Проте він встановив, що законодавча влада не виконала свого обов’язку імплементувати статтю Основного закону, яка передбачає прозорість державних коштів. Він наказав законодавчому органу виправити це упущення до 30 вересня 2018 року.

2 липня 2019 року Парламент виконав рішення Конституційного Суду, ухваливши Закон про внесення змін до розділу 1 Закону про прозорість субсидій, що надаються з державних фондів. Поправка набула чинності 10 липня 2019 року.

Прийнятність

Вичерпання національних засобів захисту

Аргументи Сторін

Позиція Уряду

Уряд стверджував, що Заявниця не скористалася всіма наявними національними засобами правового захисту, оскільки вона не подала новий запит щодо свободи інформації до фондів після набрання чинності законодавчими поправками до Закону про прозорість субсидій, що надаються з державних коштів (п. 21 Рішення).

Позиція Заявниці

Заявниця не погодилася. Вона стверджувала, що було нерозумно очікувати від неї повторного подання запиту до фондів, тому що, по-перше, вступ до того самого – потенційно тривалого та дорогого – провадження було б невиправданим тягарем, а по-друге, навіть якби вона отримала запитувану інформацію, минуло б більше чотирьох років після її початкового запиту. На той час інформація перестала б бути актуальною (п. 22 Рішення).

Позиція Суду

ЄСПЛ повторив, що відповідно до пункту 1 статті 35 Конвенції він може розглядати заяву лише після вичерпання національних засобів правового захисту. Заявник зобов’язаний нормально використовувати доступні та достатні засоби правового захисту щодо його або її скарг за Конвенцією. Однак немає жодного зобов’язання вдаватися до засобів правового захисту, які є неадекватними або неефективними. Для того, щоб засіб правового захисту був ефективним, він повинен бути здатним безпосередньо виправити оскаржуваний стан справ і повинен пропонувати розумні перспективи успіху (п. 23 Рішення).

Суд зазначив, що 25 лютого 2015 року Заявниця звернулася з проханням, відповідно до статті 28(1) Закону про захист даних, про розкриття інформації щодо кількох конкурсів, опублікованих двома фондами на 2014/15 навчальний рік. Коли фонди відмовили їй у запитах, вона ініціювала судовий перегляд цих рішень, шлях, доступний їй відповідно до статті 31 Закону про захист даних. Суди розглядали її позов на двох рівнях юрисдикції, але прийняли рішення на користь відповідачів щодо її запитів щодо розкриття імен одержувачів гранту. Після того, як ці звичайні засоби правового захисту були вичерпані, вона звернулася до Конституційного суду. Її скарга спонукала Конституційний суд визнати, що відсутність законодавчого положення, яке регулює прозорість державних коштів, розподілених фондами, є неконституційним законодавчим упущенням. Конституційний суд зобов’язав парламент виправити цю ситуацію до 30 вересня 2018 року. Парламент вніс зміни до Закону про прозорість субсидій, які набули чинності з 10 липня 2019 року. Нове положення розширило обсяг даних, які підлягають розкриттю в суспільних інтересах, на субсидії, що надходять від фондів, заснованих організацією, яка повністю перебуває у державній власності. Поправка набула чинності ex nunc, і, таким чином, не вплинула на початковий інформаційний запит Заявниці (п. 24 Рішення).

Уряд стверджував, що з цього моменту Заявниця, посилаючись на це нове законодавство, могла подати повторний запит, який би усунув стверджуване порушення (п. 25 Рішення).

Суд не бачить підстав сумніватися в тому, що Заявниця мала таку можливість. Зміни в правовому середовищі могли підвищити її шанси на отримання необхідної інформації або після подання нового запиту на інформацію, або – у випадку відмови розкрити запитувану інформацію – наступного запиту на судовий розгляд. Незважаючи на це, Суд вважає, що для цілей вичерпання національних засобів правового захисту було б нерозумним очікувати від Заявниці повторного подання запиту на інформацію з таких причин (п. 26 Рішення).

Заявниця є журналісткою-розслідувачкою, яка шукала документи та інформацію для підготовки статті про фінанси двох фондів, заснованих Національним банком. Враховуючи характер висвітлення питань, які викликають інтерес широкої громадськості (наприклад, тема, про яку йде мова), Суд визнав, що для Заявниці було важливо швидко отримати необхідну інформацію, щоб забезпечити її актуальність для її читацької аудиторії. Дійсно, метою інформаційного запиту було дати їй можливість оперативно передати отриману інформацію широкій громадськості через статтю, над якою вона працювала. Однак оприлюднення таких даних зрештою стало можливим більш ніж через чотири роки. Суд погоджується із Заявницею у цьому пункті та визнає, що через такий проміжок часу спірна інформація могла втратити будь-яку актуальність. Таким чином, за конкретних обставин цієї справи не можна було розумно очікувати, що Заявниця скористається шляхом, запропонованим Урядом (п. 27 Рішення).

Отже, Суд відхилив заперечення Уряду щодо вичерпання національних засобів правового захисту (п. 28 Рішення).

Сумісність ratione materiae з положеннями Конвенції

Хоча Уряд не висунув заперечень щодо застосовності статті 10 Конвенції, Суд вважав, що необхідно розглянути це питання за власною ініціативою (п. 29 Рішення).

У попередніх подібних справах щодо доступу до інформації Суд перевіряв, чи факти справи порушують питання за статтею 10 Конвенції на етапі прийнятності, як питання юрисдикції, або на етапі розгляду по суті. У перших справах Суд дотримувався загальних принципів, викладених у справі Denisov v. Ukraine, згідно з якими питання застосовності положення Конвенції є питанням, що підпадає під юрисдикцію Суду ratione materiae, і що відповідний аналіз має проводитися на етапі прийнятності, якщо немає особливої причини для приєднання цього питання до суті. В останніх справах Суд прийняв підхід, використаний Великою Палатою ЄСПЛ у справі Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary, згідно з яким питання про те, чи підпадає ситуація, на яку скаржиться заявник, під дію статті 10, значною мірою пов’язане із суттю скарги, і розглянув його у межах розгляду по суті (п. 30 Рішення).

З огляду на наведену вище прецедентну практику та з огляду на те, що в цій справі немає особливих підстав для об’єднання застосовності статті 10 до суті, Суд розгляне питання застосовності до розгляду суті скарги (п. 31 Рішення).

Як підкреслив Суд у справі Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary, стаття 10 не надає особі права доступу до інформації, якою володіє державний орган, і не зобов’язує Уряд передавати таку інформацію особі. Проте Суд постановив, що таке право чи обов’язок може виникнути, «якщо доступ до інформації є інструментом для здійснення особою свого права на свободу вираження поглядів, зокрема, «свободи отримувати та передавати інформацію», і якщо його відмова є втручанням у це право» (п. 32 Рішення).

Суд зазначає, що незважаючи на те, що фонди, засновані Національним банком Угорщини, мали окремі юридичні особи, вони були засновані організацією, що повністю перебуває у державній власності, з використанням державних коштів. Суд також бере до уваги висновки Конституційного суду Угорщини, згідно з якими фонди виконували функції публічного характеру. З огляду на це, фонди можна розглядати як органи державної влади для цілей оцінки, чи виникає за даних обставин право на доступ до інформації (п. 33 Рішення).

Визначаючи, чи може Заявниця претендувати на таке право в цій справі, Суд застосував принципи, викладені у справі Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary, і оцінив справу у світлі її конкретних обставин і з урахуванням таких критеріїв: (a) мета запиту на інформацію; (b) характер запитуваної інформації; (c) роль заявника; та (d) чи була інформація готова та доступна (п. 34 Рішення).

Метою інформаційного запиту Заявниці було отримати матеріал, який вона згодом використала б для написання статті про розподіл державних коштів особам через державні гранти фондів. Суд бере до уваги аргумент Уряду про те, що на підставі рішень національних судів Заявниці було відмовлено в доступі лише до імен бенефіціарів гранту, і що вона могла б написати статтю без цієї інформації. Суд вважає, що, беручи до уваги обсяг інформаційного запиту Заявниці та тему статті, яку вона готувала, питання про персоналії осіб, які отримали вигоду з державних коштів, було одним із трьох основних елементів її розслідування, а саме, які особи отримували державні гроші, для якої конкретної діяльності та в якій сумі. Таким чином, можна вважати, що запитувана інформація була необхідною для здійснення Заявницею права на свободу вираження поглядів, включаючи її свободу отримувати та поширювати інформацію на конкретну тему (п. 35 Рішення).

Крім того, інформаційний запит відповідає критерію суспільного інтересу. Хоча за відсутності законодавчого положення щодо цього імена одержувачів гранту не можна було кваліфікувати як «дані, що підлягають розкриттю в суспільних інтересах» згідно з угорським законодавством, характер запитуваної інформації був цілком очевидним. Оприлюднення запитуваних даних могло сприяти прозорості розподілу грошей платників податків і прозорості в суспільному житті. Створення та фінансування фондів Національного банку, а також їхні конкурси на фінансування були в центрі громадських дебатів на момент запиту на інформацію. Суд також не може ігнорувати те, що під час судового провадження проти PADS Апеляційний суд Будапешта прямо визнав значний суспільний інтерес у доступі до запитуваних даних (п. 36 Рішення).

Що стосується ролі Заявниці, то вона є журналісткою, яка прагнула отримати доступ до інформації, щоб передати її громадськості в якості «громадського наглядача» (п. 37 Рішення).

Нарешті, сторони не заперечували, що оскаржувана інформація була готовою та доступною (п. 38 Рішення).

Зваживши ці аспекти, Суд переконався, що Заявниця бажала скористатися своїм правом на поширення інформації з питань, що становлять суспільний інтерес, і прагнула отримати доступ до інформації з цією метою відповідно до статті 10 Конвенції. Оскільки стаття 10 застосовується, заява не є несумісною ratione materiae з положеннями Конвенції (п. 39 Рішення).

Позиція сторін щодо ймовірного порушення статті 10 Конвенції

Позиція Заявниці

Заявниця стверджувала, що на основі принципів, викладених у справі Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary, мало місце втручання в її право на свободу вираження поглядів. Незважаючи на те, що таке втручання ґрунтувалося на законі, воно межувало зі свавіллям, оскільки національне законодавство не дозволяло оцінити необхідність і пропорційність обмеження цього права. Жодного балансу між конкуруючими правами (правом заявника на доступ до інформації та правом одержувачів гранту на захист персональних даних) не могло відбутися під час національного провадження. Крім того, Конституційний суд встановив, що правове середовище призвело до ситуації, яка суперечить Основному Закону. Це саме по собі свідчило про порушення її права на доступ до інформації (п. 41 Рішення).

Позиція Уряду

Уряд стверджував, що втручання було передбачено законом, служило законній меті захисту прав інших і було тимчасовим, оскільки воно тривало лише до тих пір, поки законодавча влада не відреагувала на щойно виниклу суспільну потребу шляхом внесення змін до чинних правових норм. Станом на 10 липня 2019 року Заявниця могла подати повторний запит на інформацію, яку вона шукала. У будь-якому випадку, Заявниці вже було надано доступ до достатньої інформації, щоб вона могла виконувати свої функції спостерігача та брати участь у громадських дебатах щодо використання державних коштів (п. 42 Рішення).

Позиція Суду

З огляду на свій висновок про те, що запит Заявниці на інформацію був сумісний ratione materiae зі статтею 10 Конвенції, Суд вважає, що, відмовляючи Заявниці в доступі до запитуваної інформації, національні органи влади втручалися в її права згідно з пунктом 1 статтею 10 Конвенції (п. 43 Рішення).

Таке втручання буде виправданим згідно з пунктом 2 статті 10 Конвенції, лише якщо воно було «передбачено законом», переслідувало одну чи більше законних цілей, викладених у цьому положенні, і було «необхідним у демократичному суспільстві» (п. 44 Рішення).

Що стосується законності втручання, оскаржувані відмови у наданні доступу до імен бенефіціарів грантів фондів ґрунтувалися на положеннях Закону про захист даних, а саме на спільному тлумаченні декількох статей цього Закону національними судами. Тому це можна вважати законним (п. 45 Рішення).

Стосовно законної мети заходу Суд бере до уваги аргумент Уряду про те, що обмеження прав Заявниці служило законній меті захисту прав інших осіб (гарантування права бенефіціарів гранту на захист персональних даних), і він не бачить підстав вважати інакше (п. 46 Рішення).

Залишається відкритим питання, чи було обмеження права Заявниці на доступ до інформації «необхідним у демократичному суспільстві». Відповідно до загальноприйнятих принципів Суду в цьому відношенні будь-яке обмеження свободи вираження поглядів «має бути переконливо встановлено» і має відповідати «нагальній суспільній потребі». Крім того, саме Суд уповноважений виносити рішення щодо сумісності будь-якого обмеження зі статтею 10 Конвенції. Здійснюючи свою наглядову юрисдикцію, «що Суд має зробити, так це розглянути оскаржене втручання у світлі справи в цілому та визначити, чи було воно «пропорційним законній меті, що переслідувалася», і чи є причини, наведені національними органами влади для його виправдання, «відповідними та достатніми»... Роблячи це, Суд має переконатися, що національні органи влади застосовували стандарти, які відповідали принципам, які закріплені у статті 10 ...» (п. 47 Рішення).

Суд зазначив, що в цій справі національні суди відмовилися зобов’язати фонди розкрити Заявниці імена одержувачів гранту, оскільки це були персональні дані, які не можна було розголошувати за відсутності конкретного правового положення, яке дозволяє їх розголошення (п. 48 Рішення).

Вирішуючи, чи інтерес у захисті імен одержувачів гранту був у цій справі такого характеру та ступеня, які могли виправдовувати застосування статті 8 Конвенції, Суд повторює міркування, викладені ним у Magyar Helsinki Bizottság та L.B. v. Hungary. Захист персональних даних має фундаментальне значення для здійснення людиною свого права на повагу до приватного та сімейного життя. Таким чином, стаття 8 Конвенції передбачає право на певну форму інформаційного самовизначення, дозволяючи особам покладатися на своє право на недоторканність приватного життя, коли задіяні їхні права згідно зі статтею 8. Визначаючи, чи стосується стаття 8 певної особистої інформації, Суд має належним чином враховувати конкретний контекст. У справі Magyar Helsinki Bizottság Суд встановив, що обґрунтовані очікування особи щодо недоторканності приватного життя можуть бути суттєвим фактором при оцінці того, чи стосуються приватного життя особи заходи, вжиті поза домом чи приватними приміщеннями цієї особи. Суд також взяв до уваги характер даних, про які йде мова, і потенційний вплив розголошення інформації на приватне життя відповідних осіб (п. 49 Рішення).

У цій справі, незважаючи на те, що запитувані дані включали імена бенефіціарів гранту, їхні особи мали значення лише як «одержувачі» державних коштів, отже, з точки зору розподілу державних коштів. Уряд не навів жодних аргументів, окрім посилань на державні зобов’язання у сфері захисту даних, щодо того, як розкриття їхніх імен вплине на одержувачів грантів стосовно захисту їхнього приватного життя (п. 50 Рішення).

Крім того, Суд також взяв до уваги той факт, що прозорість у розподілі державних коштів є важливим конституційним принципом, і Закон про захист даних та інші законодавчі акти, такі як Закон про прозорість, передбачають розкриття даних, пов’язаних з управлінням і розподілом державних коштів, які можуть включати особисті дані людей, які отримують від них вигоду. На цьому фоні було б важко стверджувати, що одержувачі грантів – коли користуються будь-яким із конкурсів фондів щодо подання заявок на фінансування – не могли очікувати, що їхні імена, як одержувачів державних грошей, можуть бути оприлюднені. Зважаючи на ці міркування, Суд вважає, що інтереси захисту прав інших не мають такого характеру та ступеня, щоб виправдати застосування статті 8 і ввести її в дію для збалансування права Заявниці на свободу вираження поглядів (п. 50 Рішення).

Тим не менш, Суд посилається на свій висновок, що захист особистої інформації бенефіціарів гранту є законною метою, яка дозволяє обмеження свободи вираження поглядів відповідно до пункту 2 статті 10 Конвенції. Залишається відкритим питання, чи засоби, використані для його захисту, були пропорційними меті, яку прагнули досягти (п. 51 Рішення).

У попередніх подібних справах Суд брав до уваги різні обставини під час оцінки пропорційності: (i) чи були особи, яких стосується інформаційний запит, особливо відомими публічними діячами; (ii) чи вони самі оприлюднили оскаржувану інформацію для громадського огляду; (iii) ступінь потенційної шкоди конфіденційності осіб у разі розголошення; (iv) наслідки для ефективного здійснення заявником свободи вираження поглядів у разі нерозголошення; (v) чи вказав заявник причини для запиту на інформацію; (vi) ступінь суспільного інтересу до справи; та (vii) чи була можливість суттєвої оцінки обмежень прав заявника відповідно до національного законодавства, і якщо так, чи була така оцінка проведена національними органами влади (п. 52 Рішення).

У зв’язку з цим Суд посилається на свої попередні висновки про те, що, незалежно від того, чи були відповідні особи приватними чи державними діячами, вони подали свої пропозиції щодо конкурсу заявок, який фінансувався державою через два фонди, у правовому середовищі, яке забезпечувало прозорість управління та розподілу державних коштів. Більше того, Уряд не зробив жодних заяв, які б вказували на існування будь-якого ризику потенційно шкідливого впливу, який могло б мати розкриття імен одержувачів гранту на їхнє приватне життя (п. 53 Рішення).

Крім того, Суд бажає нагадати, що інформаційний запит, спрямований на сприяння прозорості розподілу грошей платників податків, однозначно відповідає критерію суспільного інтересу. Заявниця, журналістка, вимагала дані, про які йдеться, оскільки мала намір реалізувати свою свободу інформації та зробити внесок у публічне обговорення питання, яке становить значний суспільний інтерес. Її прохання було відхилено лише тому, що в чинному законодавстві не існувало положення, яке б дозволяло розкривати особу одержувачів гранту. Як наслідок, органам влади було заборонено здійснити будь-яке балансування між правами Заявниці за статтею 10, з одного боку, та міркуваннями щодо прав особистості та захисту даних, з іншого (п. 54 Рішення).

Крім того, Конституційний суд згодом виявив неконституційне законодавче упущення, оскільки законодавчий орган не спромігся прийняти закони, які б забезпечили, наскільки це можливо, збалансоване здійснення двох конкуруючих основних конституційних прав, тобто права на захист персональних даних і права на доступ до інформації в суспільних інтересах (п. 55 Рішення).

За цих обставин Суд вважає, що національні органи влади не надали достатніх підстав для обґрунтування необхідності втручання, яке оскаржується. Національні органи влади не досягли справедливого балансу між конкуруючими інтересами з метою забезпечення пропорційності втручання (п. 56 Рішення).

Відповідно, за результатом розгляду справи Суд встановив, що мало місце порушення статті 10 Конвенції.

поширити інформацію